西方利益集团主宰着华盛顿的政策制定

作者：陈水生来源：中国社会科学报 2013-12-17

　　利益集团是指为实现和维护特定目标和共同利益，在政治过程中采取集体行动的组织化群体，他们利用自身资源最大限度地参与政治过程，影响政府公共政策，以实现团体成员的最大利益。利益集团理论产生于西方特定的社会政治背景，形成了比较系统完整的理论体系。

　　西方利益集团政治的理论基础

　　詹姆斯•麦迪逊认为，派别是为某种共同的感情或利益所驱使而联合起来的一定数量的公民。1908年，阿瑟•本特利将政治利益集团当作政治生活中的一种客观现象，认为社会是集团的复杂组合，政治行为是利益集团互动的结果，如果排除了集团便无所谓政治现象。杜鲁门进一步解释了政府的实际行为和过程的复杂性，研究了广泛存在的利益集团的活动，对利益集团的性质、特征、组织、领导及其对政党、选举、立法、行政、司法和舆论的影响等做了全方位的系统研究。卡尔霍恩认为，各个集团持有不同的观点和立场对国家是很重要的。米尔斯则提出了“权力精英”理论，认为一小批精英掌控了美国的大权。这些认识为考察利益集团参与公共政策提供了理论分析工具。

　　西方利益集团与现实公共政策

　　对利益集团来说，进入政治过程并影响公共政策是其主要目标。托马斯•戴

　　伊指出，利益集团的活动主宰着华盛顿的政策制定。各种有组织的利益集团广泛施加影响于国会的法律制定、联邦执行机构的规则制定和联邦法院的决策制定。这些最有影响力的利益集团包括公司企业、银行、保险公司、投资公司、律师事务所、媒体大王、职业和非职业的商会以及各种民众组织。无论是福利政策、经济政策，还是军事政策的制定过程都能看到利益集团的影子，美国内政外交决策的制定等都受到利益集团的影响。

　　利益集团影响公共政策的方式多种多样，在美国政治生活中具体有：第一，直接游说和院外活动，包括在委员会的听证会上提供证明证据、与政府官员进行接触、提供研究结果以及协助起草制定立法等。第二，通过政治活动委员会向各候选人“发放”竞选资助基金。第三，人际交流，包括组织旅行和旅游、举行娱乐联欢活动以及代表他们的人员在政府各部门、各产业和各组织之间频繁地相互结交和调动等。第四，通过在司法系统进行有意识的诉讼活动，来迫使政策调整。第五，通过全民动员活动，如鼓动选民个人和竞选捐助者向有关政府机构以及人员写信、打电话或者亲自拜访，影响国会和白宫的政策制定。利益集团影响公共政策的方式和手段基于其利益追求、价值立场和自身所拥有的资源禀赋，一般而言，强势利益集团可以运用和调动的资源比较丰富，能采取多重手段影响公共政策。利益集团介入公共政策，体现了一定的现代民主政治精神，不同利益集团代表着不同群体参与政策过程;也体现了强烈的竞争精神，充分的竞争会导致弱势利益集团难以与强势利益集团抗衡，社会群体的利益代表性往往呈现不均衡的特点，政策结果不可避免地体现强势利益集团的利益和痕迹。

　　对公共权力的制衡和监督

　　对利益集团介入并影响政策过程的动机、行为策略以及结果的研究即为利益集团政策学。公共政策的本质是对利益的合法性分配。政策的产生是包括政府利益在内的各种利益通过竞争而达到均衡的结果。公共政策是公共部门协调和整合利益格局、解决利益矛盾的有效工具。公共政策的制定过程是官僚和各个利益集团相互竞争的结果，各个利益团体在参与公共政策的形成过程中根据自己的利益偏好进行政策选择。利益集团政策学的研究主要包括以下五个方面的内容。

　　第一，制度分析主要考察利益集团影响公共政策的政治制度和决策体制，这种制度基础构成了利益集团影响公共政策的政策舞台。从宏观层面观之，制度分析要考察权力在不同国家机构之间的分配及其相互关系，这可从国家的根本政治制度中予以考察;从中观层面分析，则要考察国家的公共政策决策机制，特别是不同决策主体之间的关系和权限;从微观层面来看，要考察具体的政策形成过程中，这些形成机制之间的制度化体系和结构的特殊性。

　　第二，利益分析考察利益如何影响利益集团的行为。利益偏好是利益集团影响公共政策的主要动机。利益是人们的各种需要及其满足，人们的经济利益是最基本的利益，其他各种利益和需要都是在经济利益的基础上产生的;同时，人们的各种利益之间还存在着相互联系、相互制约的关系。利益可分为物质性利益和价值性利益两大类，不同类型的利益对利益集团的驱动力有所不同。

　　第三，政策参与者分析既要考察制度内决策核心，也要分析利益集团等政策参与主体，还要研究两者的关系。官僚作为公共政策制度化、法定化主体，在公共政策制定过程中发挥着主导作用。在前现代社会，公共政策制定权由各级官僚精英垄断，社会力量难以影响政策过程。在现代社会，利益集团的发展使得作为不同群体代表的利益集团开始通过各种途径渗入政策过程，影响政策制定。

　　第四，政策过程分析主要考察利益集团是如何影响政策过程的，具体可从三个方面展开：利益集团影响公共政策的动机、资源以及采取何种策略影响政策过程。对利益集团而言，利益驱动构成其行为动机;经济资源、政治资源、组织资源、信息资源和关系资源构成其行动资源;利益表达、多重游说、合作联盟、俘获官僚和形塑舆论成为其影响公共政策的主要策略。

　　第五，政策结果分析即考察利益集团对某项公共政策的具体影响，评估其在多大程度上影响了政策结果和绩效。同时从宏观上分析利益集团介入和影响公共政策过程对公共政策制定模式的影响。

　　利益集团政策学与现代西方社会利益分化紧密联系。一方面，民众需要不同的利益集团来代表其利益与其他利益集团进行博弈;另一方面，利益集团作为一个整体也会与政府所代表的官僚集团进行竞争，防止公共政策与民争利。从这个意义上讲，西方利益集团政治的发展和利益集团政策学的出现是对公共权力的制衡和监督。但在现实中还存在另外两种可能：一是强势利益集团不断做大，压缩和蚕食弱势利益集团的利益空间;二是强势利益集团和官僚合谋，操控政策过程，从而危及公共利益。因而，利益集团政策学的研究还需设计出有效的参与制度、规则以及程序，实现利益集团的有效竞争和有序参与，同时为弱势利益集团提供救济渠道和扶持政策，确保利益分配的公平正义。

　　(作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院)

　　链接

　　《华盛顿观察》2002年11月公布的统计数字表明：美国大概有3000个利益集团集中在税收政策领域，2700个利益集团关注预算问题，2400个利益集团希望影响美国公共医疗政策问题，2000多个利益集团集中在对外贸易领域，近1900个利益集团集中在环保领域，305个利益集团集中在种族问题上，605个利益集团聚焦在国际关系问题上，499个利益集团聚焦在移民政策上。