奇正相生以应无穷——国家战略与顶层设计新思考

作者：李恒来源：江南app网址 2019-01-03

奇正相生以应无穷

——国家战略与顶层设计新思考

李恒

编者按：这是作者2011年9月在一个学术研讨会上的发言整理稿，发表于2012年2月的《战略与政策》。其中的一些政策建议，如推进顶层设计、领导体制改革等为十八大后党和国家的改革决策、发展陆续印证。现在中美贸易摩擦加剧，美国朝野对中国崛起的主流认知出现重大变化，其关于时代主题、战略机遇期、总体战略研究等意见，以及“奇正相生、应变无穷”的思路，或仍有一定参考意义。现原文刊载。

十七届五中全会提出了改革发展“顶层设计和总体规划”的理念。这是改革开放至今，国家发展理论上的一个重大突破。改革开放30年，复杂的内外形势越来越需要我们从总体设计的视角审视中国与世界的发展变化，越来越需要我们具备深刻洞察未来的远见卓识。因此，以国际形势中长期变化走向为背景，从统筹内外两个大局的角度出发，对与国家战略有关的一系列重大理论与政策问题，提

出一个总体性、综合性的研究框架，形成一套科学系统，有内在联系的“战略图景”，有很强的必要性和现实针对性。我谈三个问题。

一、关于战略领导体制

即目前谁在做顶层设计？怎样做顶层设计？现在提“顶层设计”的很多，各行各业、各个部委，都在紧紧跟进中央的新概念、新提法。但就党和国家的全局或整体而言，“顶层”只有一个，不是谁都有资格搞“顶层设计”。大家最多只能说在行业和系统内部搞一搞“部门设计”，那么这与真正的“顶层”和“设计”都是有距离的，其所谓“顶层设计”与制定行业发展规划、部门立个基本法等等，实际上没有太大区别，只不过用上了新名词、披上了新外套。大家都来做“顶层设计”，某种程度上还可能出现各自为政、规划林立的“山头设计”。

那么，究竟谁在、谁能，以及谁有条件做全局性、总体性，中长期，统筹内政外事，总揽政治经济、社会文化、科技军事等领域的战略规划？据我有限的观察和了解，除了五年一次的党代会，目前恐怕没有一个专门的机构制度性地在做这件事（编者按：十八后，这一情况得到了改变）。

第一，现行决策体制难以充分研究和考虑总体设计问题。在我国，最重要的领导机关是党委。重大决策由各级党委做出，党委实行常委分工负责制，每位领导通过分管若干部门或领导小组来领导某一方面、某几方面工作，并决定日常性和一般性的事务，重大问题和重大事项则由集体讨论决定。但在实际中，对于哪些是重大问题，党内法规没有明确界定；哪些工作由集体领导，哪些由个人负责，界限也不甚明确。不同分管领导对于不属于自己分管的领域，态度持重、慎于过问。对于全局性、战略性和前瞻性的总体设计问题，目前难以给予更多关注。

第二，目前决策体制中，领导人与分管部门形成了相互倚持的关系。在重大方针政策，包括重大观点、重大认识上，领导人与专业职能部门之间互相依靠以及相互制衡。对于世界基本形势、战略机遇期或其他重大问题，上面没有明确的意见，下面不会提出不同意见；而领导人即便有其他想法、意见，在得到职能部门的专业支撑和干部支持之前，也不会轻易提出。实际工作中，尤其是一些专业性、技术性很强的重大决策，如金融、外汇、司法改革等，往往被部门主导。部门在专业和职能局限下，对全局性、战略性的重大问题考虑、研究有限，其意见和政策未必符合国家整体利益。但对于领导人而言，否定部门提出来的政策理论和政策主张并非易事，因其工作的推进主要依靠部门。如果领导人的主张和观点不被部门认同，即便命令、指示下达，也难免出现“上有政策、下有对策”的情况。因此，总体上看来，除非有重大危机、重大事件发生，一般上与下都难以主动改变对重大问题的态度，也难以改变实际工作中职能部门、技术官僚主导重大决策的情况。这一情势下，一些社会各界诟病又关系全局的问题，如前段关注度很高的汇率升值、“两房”债券等问题便得以长期存在，中国社会也因此被外界认为是所谓“危机驱动型”社会。

“顶层设计和总体规划”必然要求全局性、统筹性、整合性的通盘研究和整体谋划。横向的分工负责，纵向的部门主导，一定程度上导致了难以从全局、整体角度，内外统筹的角度来研究和考虑各类重大问题，也难以进行真正的“顶层设计和总体规划”。

第三，辅助战略决策的工作机制缺失。简言之，体制内外的工作部门、机构以及各类研究机构，由于职能和权限的局限，科层体制（官僚制）的内在制约，其总体性、全局性研究和考量较为缺乏。上世纪90年代，钱学森借鉴“两弹一星”等重大科技项目实施中的大规模系统工程建设经验，曾数次正式提出设立国家的“总体设计部”的重大政策建议，但由于多方面条件限制，此事至今尚无下文。党内外各类智库，包括政策研究机构、党校、高校、社科院、军内研究机构等，则由于观念、视角的局限性以及复合型高素质人才缺乏，做统合内外、统揽全局，跨部门、跨专业综合性研究的专家和干部凤毛麟角，真正的总体战略研究、系统的战略设计远远不足。一些民间智库不乏人才，但由于先天条件所限，多数情况下基本情况尚难以掌握，语言、思维方式更与体制无从对接，其研究与建议也很难谈得上切合实际。

下面提不出“顶层”的东西，上面也难有“设计”。所以，“顶层设计和总体规划”确实任重道远（编者按：十八届三中全会后，中央全面深化改革领导小组的设立及之后一系列领导小组、委员会的设立使这一问题得到了根本解决）。

二、关于“顶层设计”以何种形势判断为基础

总体设计，就不能仅限于当前的形势分析和形势判断。应该基于中长期，至少是对今后10—50年中国与世界基本发展趋势的研判，这也就涉及到了对“时代主题”的认识问题。

时代主题是对人类社会所面临的全球性战略问题的判断和概括，是最高层次上的战略判断，其反映世界的本质，代表时代潮流，是世界各种矛盾的中心和焦点，决定和制约其他矛盾的发展变化，因而是一个国家制定和调整国内国际战略的根本依据，也是内外一切大政方针的基本依据和基本立足点和出发点，以及是一切战略决策的根本。

每到国际上发生重大事件或涉华重要事件的时候，学界就会出现对“和平与发展”问题的争论。但世界发展到今天，时势似乎也在证明，虽然我国的国际安全环境复杂性和严峻性不断增强，不确定性不断增多，挑战和考验一再来临，但形势也尚未发展到全面逆转的地步。国际金融危机之后，世界形势再次发生巨大变化，金融危机震荡发作，国际格局的深刻变化远未定型。在这一情势下，今后较长一个历史时期内，如何深化、发展对“和平与发展”的认识，如何研判中长期的时代大势、世界大势，可能到了必须切实地引起高度重视的时候。

考察“和平与发展”的提出，我注意到，该判断实际上是：1）中国外部环境相对和平,不会与大国发生战争；2）“世界大战打不起来”，这两大形势重合下的战略判断。其中任何一个形势不具备，即与我国切身利益密切相关的战略环境和局势不发生变化，都难以得出“和平与发展”的结论。因为如果世界范围内有大战，即使我们独身其外，不能说世界是“和平”的；我国发生与大国的战争，或与中小国家、地区爆发某些大国支持下的局部战争，和平发展被打断，谈 “和平与发展”也就没有意义。因此，判断这个主题是否发生了变化，关键是看这两大形势是否会发生改变。

长期以来，一般谈到这个问题，认为时代主题未改变的理由主要有：1）大国之间未形成对抗体系；2）世界范围内未形成大规模的军备竞赛；3）全球化有利于和平发展；4）多极化有利于相互制衡和协调；5）局部战争在不断减少，核威慑使世界大战不可能爆发；6）任何国家都不敢贸然发动对华战争，等。仅从这些理由本身看，确实如此。世界大战打不起来，大规模对华战争不太可能爆发。但今天问题的关键却不在此。而是在当代，危及政权生存，危及国家、民族存亡的“战争”形式已经发生根本性改变。瓦解和控制一个国家并不一定用大规模战争来达成。比如，搞垮前苏联的大规模信息心理战，分裂南斯拉夫，打垮伊拉克的特种行动、高科技局部战争；再比如，货币金融领域、信息网络领域、意识形态领域的隐蔽战争、 “颜色革命”等等，都是看不见硝烟的战争。因此，不能局限于以往的思维定式，用30年前的战争概念、战争形式等来观察、判断已经和正在发生深刻变化的形势。

另外，即便大国之间不打仗、不发生涉华军事冲突的状态得以延续，我想任何时代乃至千年之后，世界人民恐怕还是要求和平、求发展的。那么，“和平与发展”是不是存在被泛化的倾向？一个现在和未来都可以适用的提法,能否准确地概括当今时代的主要特征？它如何使我们对当前时代的认识区别于其他时代？而如果和其他时代没有区别，这个主题意义何在？因此，在“和平与发展”的大判断之下，深化其内涵和认识，提出更确切、更精准的能够描述和解释我们当前世界、时代的形势研判，已经很急迫，更何况，当前国际形势正在发生前所未有的巨变。

需要引起注意的是，早在国内革命战争时期，毛泽东、刘少奇等领导人就曾经多次指出：“我们党的理论常常落后于实践”，“中国党有一极大弱点，就是党在思想上的准备，理论上的准备是不够的，是比较幼稚的”，“缺乏理论这个弱点，一直未能完全克服”。以此观之，今天类似问题还不少。比如，我党执政50年左右（上世纪90年代），才提出革命党转型为执政党的问题；甚至包括80年代初提出“和平与发展”两大主题本身，也并未见得是具有前瞻性的认识。因为如果按照“世界大战打不起来”的认知，二战结束后，60、70年代世界就进入了“和平与发展”的时代，我们的认识以及判断则是80年代才提出。

那么，对于当前形势的判断是不是也存在滞后？我们不能等到遍地落叶了才“知秋”，飓风是“起于漂萍之末”。从其他世界大国的战略形势判断看，长期以来，除中国外，没有任何一个大国认为世界总体形势为“和平、发展”。而如果对基本形势的判断不确切，我们对世界的一系列重大观念和认识就难以改变，难以切合实际、与时俱进，一系列重大战略和政策举措也就难以出台和实施，以及各类方针政策也难以有效维护和拓展我战略利益。

提出这一问题，并不是不赞成“和平与发展”的形势研判。个人认为，该判断延续至今，是一种没有更好选择的选择。原因一方面是前述决策体制的制约，使对重大问题的观点和认识难以及时调整。更重要的还是，目前无论在理论、观念、政策和战略上，我们还缺乏一套可替代的、比较成熟的形势分析与政策预案，缺乏“非战略机遇期”、非“和平与发展”的心理和方针政策准备。在巨大的历史惯性和无可替代的情势之下，选择“和平与发展的主题没有发生变化”，“仍处于战略机遇期”等，最为安全和稳妥。也就是说，“和平与发展”是个成熟的研判。但和其他所有成熟的事物一样，在变化了的新形势下其前瞻性就会有所不足。若非如此，党和国家就将面临内外大政方针的全方位调整，而这种调整是目前不具备条件进行的。一旦总判断调整，却没有相应的理论、战略、政策以及干部、人才准备，就会带来人心不稳和局势混乱。

因此，个人认为，在继续维持“和平与发展”判断，继续保持方针政策不做大的改变的同时，迫切需要未雨绸缪，做好两手乃至多手准备。这一准备，可以采用投布“闲棋冷子”的形式，专门组织研究提出一套基于另一种形势判断，基于“非和平与发展”、“非战略机遇期”的一套理论和政策。即做好以另一种视角来看待和应对国际国内形势巨变的准备，拟订一套出现形势逆转和出现“战略意外事件”时的应对方略和发展战略。《孙子兵法》云：“奇正相生，如循环之无端，孰能穷之”。如果把基于“和平与发展”的方针政策称为“正”的话，目前我们急需的就是一套国家战略上的“奇”策，以及随时随机、灵活运用它们的深刻观念。

三、关于国家战略总体研究计划的构想

那么，这“另外一种形势判断”是什么？我想也并不意味着必然是“和平与发展”的对立面，如“战争与对抗、“对抗与竞争”等。但仅提出“不确定、不稳定因素增多”，“世界日益向多极化格局发展”等，力度不够并稍欠远见。时代主题毕竟是相当长一个时期内世界的主流，时代的大势。对此，我们需要目光如炬的远见卓识，需要对人类历史、现在、未来，以及人类社会发展规律、世界格局演变规律的深刻认识和把握，以保证我们的国家在愈来愈激烈的国际竞争中立于不败之地。

建议用1-3年左右的时间，对今后10—50年中国与世界的发展问题进行全面、系统、多学科、高层次、大规模的总体性和综合性研究，对国际国内形势演变做出中长期分析和预测。对我国与世界的政治、经济、军事、金融、科技、文化、情报、战略等进行全方位综合研究，对中国的经济制度、政治体制、政党建设、社会政策、法律秩序、民族政策、两岸关系、文化观念、意识形态、教育制度、科技管理、环境保护、军事国防和国际关系等领域，以国家战略和顶层设计的理念进行全面、系统而又深入的研究。对其他国家的战略目标、战略意图和能力、战略政策进行全方位深入研究。在此基础上，形成一套目光宏大、预期久远，以自身最大和长远战略利益为主导，以综合国力为根本，统筹政治、经济、军事、科技、文化、外交等各个方面，全面系统、多层次的国家总体战略规划或国家全球战略，并在此基础上提出党和国家建设与发展的方略、大纲和中长期总体规划。这一大型研究应体现系统性、全方位、高层次、长期性以及综合性的特点。既包括实实在在，具体、急需解决的政策问题，也包括具有现实性、危机性、时效性、微观性和应用性的热点问题，还包括理论性、战略性、长期性、宏观性、基础性、制度性和根本性的重大问题；既注重政治、经济、法律、社会、民族等直接关系到当前局势的“硬件”问题，也注重教育、文化、环境等“软件”问题；既关注中国本身的发展战略问题，也重视中国与世界的互动关系。既具有战略性、前瞻性，又不陷于空想、避免脱离实际；既有宏观的眼光和胸怀，又脚踏实地，具有可操作性。同时，通过这个大型研究计划和项目，吸引关心国家建设和发展的优秀人才，凝聚和发现具有战略眼光、优秀综合素养、准确的现实观察判断能力，能够经国济世的领导人才，以及训练一批学贯中西、精通国策的中青年人才，为今后不确定性越来越大，复杂性、挑战性越来越严峻的未来做好全面准备。