环球年会论党大还是法大：当下宪政有其政治算盘

时间：2014年12月6日 地点：环球时报年会现场 议题：依法治国为什么不是宪政

　　问题一：依法治国是不是宪政？

　　房宁：十八届四中全会提出全面推进依法治国，依法治国首先是依宪治国。法学界许多朋友爱讲：依宪治国就是宪政。但中央又明确提出：中国不搞“宪政”。这究竟是怎么回事?如果按法学界朋友们所说，宪政就是依照宪法治国，那当然没问题，我也赞成。但现实却没有这般单纯，在当下中国“宪政”大有来历，这背后包含着一个政治盘算。

　　1989年后，西方一些势力进行了反思，他们得出结论在短时间内通过发动社会运动改变不了中国现行制度和政权，需要改变对华策略，“宪政”即是其中一个方案。90年代初起，在一些西方基金会支持下，首先在流亡海外的“民运”人士中搞起“宪政”热，目的是“把宪政话语提升成了中国知识界的公共话题”,“在中国进行一次宪政文化扫盲”。这股“宪政”热在2003年的所谓“民间修宪”时达到了一个小高潮。这里的“宪政”究竟是什么意思，简而言之，就是“用宪政驯服统治者”。当然，这还只是理论上的阐述。一旦中共接受了“宪政”的说法，接踵而来的，就是进一步提出落实“宪政”的具体措施——宪法司法化。

　　宪法司法化又为何意?其实那是个“台湾经验”。当年台湾“民主化”运动有两大路径：政治诉讼与基层选举。台湾民进党中有“锄头派”与“镰刀派”之说，所谓“镰刀派”就是以谢长廷、陈水扁为首的律师团，为“锄头派”即“美丽岛事件”受刑人辩护。台湾“民主化”进程中，政治性诉讼为反对派提供了一种合法而精准的政治手段，不断设置社会议题，聚人气，练队伍，使民进党从小到大，由弱变强，最后取得了政权。西方某些势力希望在中国如法炮制，在中国社会转型期、矛盾多发期，以“宪政”名义，以维权为由，将个别问题普遍化、将一般问题政治化，上纲上线，发起政治性诉讼，凸显矛盾，扩大分歧，制造对抗，并最终把对抗从法庭引向街头。这样的“戏码”在台湾，在许多发生“颜色革命”的地方屡见不鲜，西方某些势力早已驾轻就熟。

　　我想，中央坚持不搞“宪政”，正是不搞这样的“宪政”。这和主张依法治国、依宪治国显然不是一回事。我相信，我们当中大多数人也不会赞同那种“宪政”。中国正处于实现工业化、现代化关键时期，这同时也是社会矛盾最多、最为复杂的时期，我们要用宪法和法律规范社会行为，用法治来调节社会关系，但要特别防止社会矛盾政治化。宪法是我国根本大法，规定了我国基本社会制度和基本社会准则。宪法要付诸实施，但我们也应当懂得，宪法是一部历史。社会准则的实现不是一蹴而就的，是需要条件的。放眼世界，哪个国家的宪法最终变成可实施、可操作的法律不是经历了漫长的社会进程？我想这也是中央慎重对待“宪政”这类概念及其宪法司法化问题的一个背景吧。

　　所以，我们大家大可不必再纠缠于“风马牛”式的争论，这确实不是原本意义上的那个法学问题。

　　佟德志(天津师范大学政治与行政学院教授)：现在我们一提宪政就会想到英国和美国，认为不能用宪法去限制民主。我们提到这两个国家的宪政主要有两条：限制权力和保障权利。美国的宪政有没有做到呢？事实上，当年美国制定宪法最主要的目的，就是限制在美国已经风起云涌的民主事态。一开始美国要立宪，有人反对，说不能因为小小的暴乱就把风筝放出来吓唬院子的小鸡。那时候，美国的邦联没有任何权力，收税的权力都没有。因此，美国制宪会议不是为了限制，而是为了急剧地扩张，这样才能还美国的国债。美国宪法在整个发展的过程中一直都在扩张权力。

　　回到中国，我们把依法治国和宪政放在一起让人觉得有点突兀。邓小平在改革开放中提出了民主的制度化与法律化问题，即民主与法治的关系。在宪政和民主关系问题上，西方学者认为它们是冲突的，但中国30年改革开放的实践却发现，民主和法治关系可以是和谐的。

　　有人提违宪审查，说美国就有宪法法院，但这不代表任何一个国家都有宪法法院。对中国来说，全国人大常委会对法律的实施进行监督，就是一种方式。当然，对于党和法以及社会风俗发生冲突的时候，我们需要有一个解决机制。现在我们正在不断实践，不断的解决问题，解决问题过程中我们这样的制度不断建立起来。

　　杨光斌(中国人民大学比较政治研究所所长)：宪法不等于宪政，因为宪政后面有主义的问题，即等同于自由主义的宪政主义。比如说我们要“自由”，这是社会主义核心价值之一，但我们不能说自由主义。宪政主义背后都是与自由主义、“党争民主”联系在一起。宪法就是依法办事，很简单，但把依宪治国和宪政联系起来就是一种政治设计。

　　我们强调法治很重要，其实法治是很矛盾的。一个方面限制政府，大家都希望法治可以起到这种作用，依法治国，依宪治国，限制政府。但是我们不要忘了，历史上所有的国家法治都有利于强势利益集团，弱势群体连法律程序的时间成本都受不了，比如外地民工如果因工资进入法院程序的话。

　　过去10年腐败的情况，可以说都是因为没有良好法治的结果，因此法治首先是保护执政者。当我们谈法治的时候，首先想到的是制度。制度相对来说容易建设，但法治与其说是个制度，不如说它是文化和信仰。文化和信仰没有，法治作为制度就得归零。而信仰和文化的培养，是很漫长的过程。法治这个东西源自罗马，我们血液中没有这个东西。我们现在在换基因，但这是一种文化、一种传统甚至信仰，很难改变。我们现在在预测或讨论中国的问题时，都是在既有思想体系、或者西方话语体系中进行，在这一点上我们需要有所改变。

　　以西方流行的观念比如宪政主义来看中国，中国好像不正常。中国和其他国家不同的地方就是是否是党争民主和宪政主义的。世界上人口过亿的发展中国家共有九个，包括中国、印度、巴基斯坦、孟加拉国、印尼、菲律宾、尼日利亚、墨西哥、巴西等等，除中国外都是党争民主的宪政。但是，别说这些国家治理的有效性没法和中国比，就是法治化水平，其中的大多数国家也远远不如中国，有的国家的宪法法院甚至是动乱之源。所以，不要以为有了好的概念就有好的结果。

　　李世默(上海春秋发展战略研究院研究员)：依法治国是一种治理模式，宪政从定义上来讲是一种意识形态。宪政这个概念来自进口而非中国，如果翻译精确一点的话应是宪政主义，而主义就是一种意识形态。作为治理模式，依法治国就是有法必依、执法必严、违法必究。作为意识形态，宪政主义则是一套完整的价值观，具有处方性和规范性。

　　这里的规范性是什么意思呢?就是说，有的宪法是宪政主义的宪法，有的宪法不是宪政主义的宪法，有的宪法再完善、执行得再好也不是宪政主义。依法或依宪治国的国家不一定是宪政主义国家，不依宪治国的国家则可能是宪政主义国家。举例来说，英国不是依宪治国的国家，它根本没有宪法。英国是习俗治国，但它是一个宪政主义国家。宪政主义有独特的文化、政治、宗教背景，说穿了就是西方自由主义的宗教和文化背景，这和中国的历史不一样。中国的宪法不是宪政主义的宪法，中国的依法治国或依宪治国也不是宪政主义，这是一个现实。

　　陶景洲：宪政这个词在共产党夺取政权以前就已经有了，宪政不是新词。为什么现在说以宪治国不是宪政呢?这是因为我们党在过去给宪政定义了很多的必要因素。第一民主选举，要真正的选举。第二，要解除党禁，这两个我们做不到，所以现在不说宪政了。但是, 反过来说, 我比较同意主持人的观点，我们完全可以说依宪治国就是宪政。也就是说: 宪法怎么规定的，我们就按照宪法做，宪法规定了我们四项基本原则，就按照宪法做就可以了。　

　　我感觉现在比较好的一点是，过去说是依法治国，现在升级了, 说依宪治国。这是一个比较好的发展。为什么是比较好的发展? 依法治国法律这层就可以了，如果说法律违反宪法怎么办呢?中国现行的宪法事实上有这样的救济措施。1987年的时候我用法语写过一篇文章ㄍ中国的违宪审查制度》，在我们的82宪法里面已经有了可以做违宪审查的制度性安排，只是说我们的党不愿意把这个制度付诸实施，一直没有做这件事。违宪审查制度建立起来才能以宪治国，不建立起来的话没有办法说依宪治国，我们现在的宪法没有任何实际力量，这是一个问题。

　　依法治国, 行政机关你的规定不能违反法律，我们现在的中国事实上已经做到了依法治国。为什么呢?法院在判决案件的时候，不去考虑行政机关的各个部委的规定，而必须是国务院的行政规章这一级作为判案的标准。怎么变成依宪治国? 这还有很长的路要走。要健全行政诉讼法，对抽象的行政行为进行违法性的审查，同时把违宪审查制度建立起来，这是有中国特色的宪政。

　　现在我们不愿意说宪政，就是因为有一个"七不讲"文件，是本届政府出的。如果说这文件是上一届发布的话, 那现在就肯定可以说宪政了。因为是本届的，又因为现在所有存在的都是正确的，而过去的都倒是可能有错误。现在纠正现在的错误比较难，所以我们就说以宪治国可以，但是宪政这个词不能提，这是一种比较虚伪的说法。

　　有的时候真理掌握在少数人的手里。中国社会缺少诚信，为什么呢?因为我们自己不讲诚信不行，要从最高层讲诚信，我们的宪法制定出来不是说放在那儿就完了，而是需要执行的，你不执行宪法，从最根本的文件都不执行，你说让下面的人怎么执行法律呢?下面怎么执行那些规章制度呢? 因为你连宪法都不执行啊!我们党章里明文规定，党在宪法和法律的范围内工作，如果说宪法不合适你把它改了就完了，我们党有足够的力量把它改了，你想变成什么样就让它变成什么样。所以我感觉依宪执政是没有任何的问题，现在最主要的问题就是有法不依，有宪不去遵守的情况。这应该改变。刚才这位先生说泰国的宪法法院没有起到很好的作用。宪法法院有两种形式，一个是通过宪法法院直接的关于违宪审查的安排，另外一个就是对宪法怎么能够司法化，把它作为一个先决的法律问题提交给他们，然后法院才去具体的执行宪法，这两种都是可以的。我感觉中国在这个方面都没有任何制度上的障碍，在现有的宪法里都是完全可以执行的。对宪法的实施不能说我们还需要时间。我们制定的宪法已经32年了, 还需要多长的时间? 再等32年再执行?这足不可能的。以宪治国现在提出来, 时不我待。大家不遵守法律和宪法， 把它们变成一纸空文， 变成人治的社会, 这是不行的。

　　问题二：党大还是法大？

　　佟德志：党大还是法大，这个问题其实有一个先后的问题，不能说党大，不能说法大，党和法都大，党在制定法律的时候一定是大的，为什么呢?党要制宪，如果法律有问题了我们却不能改变它，那我们怎么进行民主。党制定出来的法律一定是大的，自己制定出法律就一定要遵守，我们党也非常明确的在党章和在历次会议上提到这一点。因此，可以说先是党大，党制定出法，然后是法大。

　　还有提党大还是人民大的问题，如果说没有人民，党什么都不是，只有人民大党才会大。这里有两个问题，第一个问题人民大不大，如果说在我们的这个国家里人民是小的，那么你不是一个民主的国家，人民一定是最大的。第二我们党能不能代表人民，如果说真的某一天某一个党不能代表人民了，它就大不了。为什么说依法治国不是宪政，因为这是中国特色社会主义法律。

　　李世默：四中全会提出全面推进依法治国以后，有人开始讨论党大还是法大以及党和人民之间权力区分的问题，我觉得这是一个伪命题。在中国，党在宪法里，党的领导地位是宪法赋予的。宪法保护党的领导，党通过宪法执行它的领导，这是一体的，不能硬分开来。因此，党和宪法是一体的，党和人民也是一体的，这是质的关系，不是量的关系，是中国制度的根本。

　　杨光斌：依法治国和党的领导并不冲突，历史上很多法治国家都是这样走过来的。比如说英美是渐进的法治秩序，法治是它的自发秩序，法治之上没有政治力量，无党派。当我们谈法治的时候，很多人脑海里出现的就是自发秩序。

　　但是除了英美，法国、德国、日本等是国家主导的法治道路，发展中国家很多也是国家主导的法治。共产党毫无疑需要法治，这个法治建设路径在某种意义上和法国、德国、日本、新加坡是一样的。

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