四中全会后，看中央权力结构变局

核心提要：四中全会《决定》全文终于揭晓。这一万六千余字将奠定未来法治中国建设的新格局。中央层面的决定，影响的是整个中国大局。跳出《决定》看《决定》，冷眼看客，高空解读。根据《决定》来看未来的权力结构变局。

　　在大家眼巴巴看着新华社那断断续续的微博播报中，四中全会《决定》全文终于揭晓。这一万六千余字将奠定未来法治中国建设的新格局。与三中全会类似，《决定》全文的力度远超预期;制度设计和安排，亦是具体可行。

　　中央层面的决定，影响的是整个中国大局。解读这份全文，或可“入乎其内”，依据这180多项内容，条分缕析，逐条解读;也可以“出乎其外”，跳出《决定》看《决定》，冷眼看客，高空解读。

　　闲话不多说，进入正题。这份解读采用的是第二种方式，不解读具体的条文，而是根据《决定》来看未来的权力结构变局。

　　一般来说，政治权力结构有纵向结构和横向结构之分。

　　先来看纵向结构。纵向结构中，在我国，最重要的结构是党政结构，也就是执政党与行政机关之间的关系。苏联在一国率先建成社会主义之后，奠定了社会主义国家的党国结构，即党政合一。我国基本上也沿袭了苏联的这种模式。在80年代曾短暂出现过党政分离的改革，不过又迅速回归到了党政合一的政治体制轨道上来。

　　党政合一，最大的问题是党如何领导。换言之，最大的问题不是党要不要领导行政，而是党怎样领导行政。前者，按照四中全会的说法，是宪法予以确立的。四中全会，以宪法出场解决了党政合一的法理基础。而后者才是这次全会要解决的重点。《决定》确认了党的领导方式，即“依法执政”和“总揽全局、协调各方”。“依法执政”是要求党的领导必须程序化、规范化和制度化，要按程序办事，针对的是“一把手”说得算的漏洞。“总揽全局、协调各方”是要求党在领导上，主要是政治领导，把方向、把政治，针对的是以党代政。对党政关系的这些规定，将让以言代法、以权压法、徇私枉法现象得到纠正。

　　纵向的第二个方面是央地关系，也就是中央和地方的权力划分。可以看看《决定》的具体内容。在立法上，要求立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定;党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改;法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。在执法上，要求强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权。在司法上，司法权早在之前就已界定为中央事权。

　　说了这么多，一言以蔽之，就是要强化中央权威。事实上，在改革进入“深水区”阶段，“硬骨头”要啃，“险滩”要涉，没有足够的中央权威，改革是没法落实下去的。同时，中央的权力也并非没有约束，这个约束就是法，也就是说，即使中央要推进改革，也是要按规章、法律来办事。从纵向结构来看，中央将承担更多的法治责任。与之配套的财税体制改革，按照事权与支出责任相配套的原则，或有可能强化中央财政收入。

　　再从横向结构来看。四中全会将立法和司法提到了一定的高度。与立法权相对应的，是人大。人大将成为主导立法的核心机构。立法权重要性的提升和对宪法解释的强调，也将使人大摆脱“橡皮图章”的尴尬，人大的立法、监督作用将落到实处。

　　而司法权，被公检法三家共享，外加政法委，政法委书记在退出政治局常委之后，一度被外界视为降格的标志。实际不然，在不少地方，政法委仍由党委副书记兼任，仍属于常委。只是政法委书记与公安局局长，两者不再由同一人兼任。这次四中全会明确指出“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持”，更是肯定了政法委的作用，确认了政法委在地方不会降格，亦不会取消，只是工作重点有所转变，不再事无巨细、事必躬亲，而是主抓政治。而公检法三家，则将拥有更大的独立性，在独立取证、办案、审案方面，将会受到保护。

　　政府方面，行政权力约束越来越紧。从权力清单，到责任清单，四中全会以中央决议的形式确认了行政体制改革的方向，即：法无授权不可为、法定责任必须为和公开透明;前者使权力有了明确的目录依据，而后者则使得监督更为严格，问责更有针对。

　　另外一个值得关注的是政协。与习近平在政协的讲话相呼应，《决定》要求加强“协商民主制度建设”。遇事多商量、做事多商量，政协的作用将会增强。(文/林亦辰)

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