四中全会后,看中央权力结构变局

作者: 林亦辰 来源:海外网 2014-10-31

核心提要:四中全会《决定》全文终于揭晓。这一万六千余字将奠定未来法治中国建设的新格局。中央层面的决定,影响的是整个中国大局。跳出《决定》看《决定》,冷眼看客,高空解读。根据《决定》来看未来的权力结构变局。

四中全会后,看中央权力结构变局

  在大家眼巴巴看着新华社那断断续续的微博播报中,四中全会《决定》全文终于揭晓。这一万六千余字将奠定未来法治中国建设的新格局。与三中全会类似,《决定》全文的力度远超预期;制度设计和安排,亦是具体可行。

  中央层面的决定,影响的是整个中国大局。解读这份全文,或可“入乎其内”,依据这180多项内容,条分缕析,逐条解读;也可以“出乎其外”,跳出《决定》看《决定》,冷眼看客,高空解读。

  闲话不多说,进入正题。这份解读采用的是第二种方式,不解读具体的条文,而是根据《决定》来看未来的权力结构变局。

  一般来说,政治权力结构有纵向结构和横向结构之分。

  先来看纵向结构。纵向结构中,在我国,最重要的结构是党政结构,也就是执政党与行政机关之间的关系。苏联在一国率先建成社会主义之后,奠定了社会主义国家的党国结构,即党政合一。我国基本上也沿袭了苏联的这种模式。在80年代曾短暂出现过党政分离的改革,不过又迅速回归到了党政合一的政治体制轨道上来。

  党政合一,最大的问题是党如何领导。换言之,最大的问题不是党要不要领导行政,而是党怎样领导行政。前者,按照四中全会的说法,是宪法予以确立的。四中全会,以宪法出场解决了党政合一的法理基础。而后者才是这次全会要解决的重点。《决定》确认了党的领导方式,即“依法执政”和“总揽全局、协调各方”。“依法执政”是要求党的领导必须程序化、规范化和制度化,要按程序办事,针对的是“一把手”说得算的漏洞。“总揽全局、协调各方”是要求党在领导上,主要是政治领导,把方向、把政治,针对的是以党代政。对党政关系的这些规定,将让以言代法、以权压法、徇私枉法现象得到纠正。

  纵向的第二个方面是央地关系,也就是中央和地方的权力划分。可以看看《决定》的具体内容。在立法上,要求立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定;党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改;法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。在执法上,要求强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权。在司法上,司法权早在之前就已界定为中央事权。

  说了这么多,一言以蔽之,就是要强化中央权威。事实上,在改革进入“深水区”阶段,“硬骨头”要啃,“险滩”要涉,没有足够的中央权威,改革是没法落实下去的。同时,中央的权力也并非没有约束,这个约束就是法,也就是说,即使中央要推进改革,也是要按规章、法律来办事。从纵向结构来看,中央将承担更多的法治责任。与之配套的财税体制改革,按照事权与支出责任相配套的原则,或有可能强化中央财政收入。

  再从横向结构来看。四中全会将立法和司法提到了一定的高度。与立法权相对应的,是人大。人大将成为主导立法的核心机构。立法权重要性的提升和对宪法解释的强调,也将使人大摆脱“橡皮图章”的尴尬,人大的立法、监督作用将落到实处。

  而司法权,被公检法三家共享,外加政法委,政法委书记在退出政治局常委之后,一度被外界视为降格的标志。实际不然,在不少地方,政法委仍由党委副书记兼任,仍属于常委。只是政法委书记与公安局局长,两者不再由同一人兼任。这次四中全会明确指出“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式,必须长期坚持”,更是肯定了政法委的作用,确认了政法委在地方不会降格,亦不会取消,只是工作重点有所转变,不再事无巨细、事必躬亲,而是主抓政治。而公检法三家,则将拥有更大的独立性,在独立取证、办案、审案方面,将会受到保护。

  政府方面,行政权力约束越来越紧。从权力清单,到责任清单,四中全会以中央决议的形式确认了行政体制改革的方向,即:法无授权不可为、法定责任必须为和公开透明;前者使权力有了明确的目录依据,而后者则使得监督更为严格,问责更有针对。

  另外一个值得关注的是政协。与习近平在政协的讲话相呼应,《决定》要求加强“协商民主制度建设”。遇事多商量、做事多商量,政协的作用将会增强。(文/林亦辰)

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