温铁军：城市社区治理的再组织化

作者：李行杨帅温铁军来源：中共中央党校学报 2014-05-04

　　1949年新中国成立之后，中央政府面临的主要任务是工业化和现代化的建设。中国作为一个后发外生型的发展中国家，为了完成国家资本的原始积累而采取了高积累和低消费的发展模式，从城市和农村提取了大量的劳动剩余来完成工业化的原始积累[1]。在一般的制度条件下，这样的原始积累极可能造成国家和社会的严重对立。但改革开放之前我国的社会管理问题并不突出，主要原因在于这一时期城市和农村社会这两个系统高度的组织化。国家依靠人民公社制度和单位制两大组织体系内部化地处理了我国现代化进程中国家资本原始积累所带来的各种外部化问题[2]。

　　改革开放之后，国家开始逐步放松对社会的控制，使得整个社会的非组织化和非结构化问题愈益突出。此后国家便开始出现社会管理的问题[3]。去组织化的改革方式，一方面造成了公有制企业的社会职能弱化，另一方面使新成长的非公有制企业从一开始就没有主动承担社会管理的职能[4]。进入21世纪之后，中国社会出现了更大程度的利益分化、贫富差距和人口流动问题，这时社会的断裂开始出现[5]。“社会断裂”的出现直接导致了国家面临的社会管理问题层出不穷。国家从单位的全面退出所带来的制度性收益主要是经济主体的自由化、多元化和经济的飞速发展，而制度性成本则是社会管理成本和协调成本的不断增加。这些成本具体表现为近几年的社会管理费用和群体性事件不断增加。中国社科院社会学所近年主编的《社会蓝皮书》显示，1993-2003年，全国每年发生的群体性事件数量从1万起增加到7.4万起，参与人数也从73万增加到376万，呈明显上升趋势。2007年全国群体性事件更是高达8万多起，2008年还爆发了一些震惊全国的群体性事件。即便2009年各地政府对“维稳”工作高度重视，群体性事件仍保持多发态势。根据《2012年全国公共财政支出预算安排情况》表显示，2012年公共安全支出预算为7017.63亿元，超过2012年的国防预算。因此，我们有必要对国家社会管理问题进行认真的思考。

一、我国城市社区管理的问题分析

　　改革开放前，社会管理较为有效的经验是国家通过单位制对个人进行管理。这种结构化的组织方式虽使人们失去了部分“自由”，但却保持了整个社会的相对稳定和较低的管理成本。改革开放之后，我国的社会管理问题便开始出现且社会管理成本逐年攀升。但是“单位制”随着社会经济体制的改革已经逐渐解体，重构这一机制已经不再可能。“单位制”改革后，其包含的很多社会管理职能便逐步转向社区[6]。在“单位人”向“社区人”的转变过程中，许多离退休人员的管理下放到了社区;个体、私营从业人员等“无单位归属人员”以及流动人员的管理也逐步下放到了社区。因此国家试图通过城市社区对这些人员进行有效的管理。但这种社区科层管理制在方便国家对社区工作人员进行绩效考核以及公民对工作人员进行量化监督的同时，其问题也十分严重。其主要表现在两个方面：一是国家自上而下的压力型体制使得底层的工作人员忙于应付各种各样的考核，而没有足够的时间和精力去贴近社区中所要服务的群众。二是当专职化的工作只是作为人们赖以谋生的手段时，那些并不内生于社区的技术官僚往往会对工作没有热情以及归属感 [7]。而社区的工作又涉及人民群众生活的方方面面，一旦处理不好就会造成社会的冲突和不安定。总之，由于国家试图构建这种压力型和考核型的科层制，中国城市的社会管理便产生了一种“怪症”。这种“怪症”表现为科层制下渗费用不断地增长。

　　那么，如何解决“单位制”解体后社区治理日益科层化且费用不断增长这一弊病呢?近年来，西方治理理论对此的回应是，强调社区自组织的参与[8]。但西方的经验是建立在西方社会发展的基础之上的，国家——社会的两分法在某种程度上忽视了我国作为社会主义国家的实际国情和传统。从我国的实际国情和传统出发，我们可以将改革开放前“单位制”和农村“集体制”的经验以及在政府引导下的“自组织”实验进行归纳并形成可以推广的经验。

　　“单位制”和 “集体制”或者说“自组织”实际上是构建了一个类似于中国传统熟人社会的社会单元。而现代化的城市社区则是一个陌生人社会，其特征是个人性、多样性以及流动性，正是这些特性给社区的治理带来了更多的管理和协调成本。熟人社会的特征是良好的信息沟通和长期博弈中形成的信任预期，因此其协调成本和管理成本都相对较低。这些特征也可以称为熟人社会中的“社会资本”。众多学者也证实了社会资本在社会管理中的作用 [9]。从我国的实际情况来看， “单位制”和“集体制”的解体使得原有的很多社会资本转化为了社会资源，并散落在个人化和原子化的社会之中。如果政府能够有效地利用这些已有的社会资源来重构社会资本，那么在此基础之上重构的自组织将会极大地降低社会的管理成本并形成有效的社会管理。基于以上认识，本文将从社区治理再组织化的角度详细考察杭州市城市社区治理的具体实践，从而归纳和总结杭州市城市社区治理的经验。

二、杭州市城市社区管理的实践分析

　　之所以选择杭州市城市社区管理实践进行分析，主要原因在于杭州市城市社区的管理根据不同的社区类型进行了不同形式的制度创新，具有一定的借鉴意义。从社会结构看，目前杭州市存在市民中产阶层、农民市民化阶层、外来务工阶层这三个阶层。即使算上外来青壮年，杭州市的老龄化问题依然非常严重。根据2010年杭州市第六次人口普查的统计口径计算，杭州市城镇60周岁及以上人口占城镇人口的13.40%，超过了国际10%的老龄化标准。老年人在非就业人群中占有重要比例。而除此之外的就业人群为424.10万人，其中，据估算，中产阶层群体在150万—200万之间、农民市民化群体在50万左右、外来务工群体在250万左右(包含子女)。

　　从社会结构角度对杭州的社区类型进行划分，大致可以分为四个类型：一是传统的城市社区。这类居住区多分布在城市中心区域，呈现的特点是社区人口密集度高、流动人口和老年人口多。这些社区在单位制解体之后出现了较大的组织空白，如杭州市的上城区和下城区。二是企事业单位较多的城市社区。这类社区仍留存有“单位制”的影子，主要居住着高级知识分子和政府工作人员这类群体。这类社区的主要特点是原有的组织架构比较完善，如完善的党团组织等。三是新市民较多的城乡接合部城市社区。这类社区主要居住着“市民化”的农民群体，拥有小城镇和乡村社区的双重特征。四是外来务工群体较多的城市社区(外来务工群体已经占到杭州常住人口的40%以上)。这类社区治理的主要问题是，怎样将这些外来务工人员纳入当地的社区治理实践中，并增强他们的归属感，以形成对这些外来务工人员的有效治理。

　　(一)城市老社区的组织重构

　　在杭州老城区的社区治理中，主要涌现出三个案例：“湖滨情侣工作室”、文汇街道协调社区事务的“和事佬”，以及清波街道的背街小巷环境整治中的“民间庭改办”。这些案例的共同特征是发挥了老年人在城市社区治理中的作用，即重构这些老年人的社会网络，将他们的社会资源转化为社会资本，从而形成社会治理的中坚力量。社区通过将他们有效地组织起来，不仅减少了社会管理的费用;而且由于他们常年居住在社区中，相对于那些流动性强且刚上岗的社区工作人员来说对社区更为了解，因此能够投入更多的热情来服务于社区成员。

　　“湖滨情侣工作室”主要通过发挥社区老年人在公共事务管理中的有效作用，积极向政府反映百姓的需求。湖滨情侣工作室自成立后积极吸纳退休老干部、老教师等为反映民情民意的民情观察员、民情预报员。由于这些老干部都熟知社区的情况，其提出的问题和看法也就非常务实，成为政府知晓民间情况的良好信息渠道。工作室自成立一年多来，收集了各类民情民意717条，其中1/3涉及居民日常生活的问题通过工作室的协调得到了处理和解决;2/3(绝大多数)作为舆情信息，经整理归纳形成了《舆情专报》，内部报送给了市委办公厅、市委宣传部、市委舆情办和有关职能部门，这些信息成为了上层领导决策的重要依据。此外，2010年，工作室先后撰写了35篇社会舆情信息专报材料，得到了市委领导的肯定。同时，湖滨情侣工作室积极拓展职能，通过建立“四大银行”①弥合了社区居民之间的差距，使得整个社区的资源得到了有效的整合并满足了各阶层人群的不同需求。

　　“和事佬”主要是发挥了社区老年人在社区纠纷解决方面的作用。这些人员一般是社区内具备一定威信和技能的离退休党员、干部、教师、心理医生、政法部门工作人员。由于他们有较多的空闲时间，而且比社区的工作人员更了解社区情况，再加上以往丰富的工作经验和专业技能，他们在解决纠纷方面具有天然的优势。因此，“和事佬”协会经过一年多的实践与探索，取得了较好的成绩，得到了广泛的肯定。自成立以来，其共预防和化解各类社会矛盾纠纷265人/13批次。

　　“民间庭改办”则发挥了老年人在社区基础设施改善过程中的作用。民间庭改办的代表之一曹师傅是基建方面的专家，他将主要精力放在了这项工作上，并且使得劳动路社区庭院改善工程的满意度逐年提高、投诉率逐年下降。据统计，2010年的投诉率比2009年下降了67%，施工完成后满意度调查问卷回收率从80%提高到了93%。并且，中青年参与比率也得到了显著的提高：2007年中青年参与比率不到20%，2010年中青年参与比率达到45%。以上数据表明大部分老百姓的积极性得到了调动。这项工程完工之后，民间庭改办改组成立了民间事务中心，有效地解决着庭院改善和小区居民日常纠纷的问题。

　　(二)企事业单位小区的组织整合

　　一些企事业单位较多的小区具有的特征为：中高级知识分子较多、组织基础较好。这些地方原有的“单位制”结构还能够发挥一定的作用，但是这些散落于各个单位的组织仍难以有效地应对涉及整个社区的问题。于是在这类社区治理中，组织整合就成为了社区治理的关键。

　　针对这种类型的社区，杭州市凯旋基层街道的做法是在更大组织层面上对原有基层组织进行整合，以形成资源的优势互补和资源共享。这种做法产生了组织的增量收益，由此奠定了社区治理的良性基础。由于社区中事业单位较多，除了社区党委组织，凯旋街道社区辖域内还有各单位的基层党组织29家。街道的三个社区便采用SPO峰会(辖区单位党组织负责人联合峰会)的形式，吸纳30家基层党组织为会员，推举理事长、会长、理事。基层街道的做法以一种非正式组织的形式将原有的党组织再复合，达到了资源共享、共同协商治理的效果，产生了非正式组织的综合组织收益。

　　(三)城郊村的“村规民约”

　　在快速城市化过程中，对于由被纳入城市的原农民小有产者阶层聚集的城郊村落来说，这类社区管理的主要问题是如何实现其从传统农村向现代社区的平滑过渡，规避拆迁过程中的各种问题。这类社区管理如果能够有效地利用集体经济支撑的“乡规民约”，将会极大地节约治理成本从而达到和谐治理。杭州市对被征地农村除了给予各种常规的征地补偿外，还推出了留地安置的政策。即，将征地总面积的10%留存给被征地村落由其自主开发，使原有的集体经济和由此形成的“乡规民约”在治理中发挥重要作用。

　　例如，西湖区的一个征地村落就依靠自身的集体经济自发形成了“村规民约”。社区便通过“村规民约”来处理征地过程中的违建问题和社区生活所产生的各种常见矛盾。村集体经济在留地安置政策下得到了强化，并转化为按照人头量化的股份合作制经济，这使得村集体经济在社区内发挥着分红、保障、福利等功能。通过这一举措，这个城郊村实现了社区治理结构的平稳转化。

　　(四)外来务工人员的自组织

　　对于外来务工群体聚居的社区而言，其主要问题是，务工人员因没有户籍而无法被有效地纳入当地的社区治理和服务中去。因此，对这些外来务工人员的治理尚缺乏一个有效的低成本的社区治理平台。对此，杭州市基层社区的做法是，以原有外来务工人员已经形成的自组织为基础，积极将这些外来务工人员的自组织纳入到工会系统中。通过对这些自组织的支持和整合，外来务工人员有效地参与到了社区的治理中，他们的归属感也得到增强。这在节省了重新创建组织成本的同时，对外来务工人员形成了有效治理。

　　例如，在杭州市江干区九堡镇的格畈社区，社区和工会积极利用外来务工人员自创的组织 “草根之家”为外来务工人员提供服务。“草根之家”起步于2006年，2008年正式注册成立，主要创始人是来自江西的外来务工人员徐文财。十多年的打工经历让徐文财饱尝打工生活的艰苦心酸和农民工在城市社会遭受的不平等待遇，这使他萌发了创建农民工自己的志愿和互助组织的想法，从而建立了“草根之家”。“草根之家”成立后，通过为外来务工人员提供娱乐、咨询、法律等服务以及举办大型公益活动等，迅速成为了外来务工人员有效交流和互帮互助的一个良好平台并且得到了外部的广泛关注[10]。

　　2010年“草根之家”被纳入九堡镇工会系统，与所在的格畈社区合作成立了“新杭州人志愿者服务站”。服务站设立党支部并接受社区党总支的领导，由九堡镇工会和格畈社区指导其工作，同时保留“草根之家”的名称和原先活动地点。“新杭州人志愿服务站”成立后，格畈社区一次性对其出资逾20万元购置一应办公、活动设备，并对场地进行了整修。服务站不仅仅为外来务工人员提供原有的服务，也为社区居民提供服务。比如，社区现在也将社区的日常文化娱乐活动交由服务站负责组织。在社区经常可以见到的场景是，本地人和外来务工人群晚间在服务站内一同活动。本地人和外来务工人员共同享受着“草根之家”提供的公共文化娱乐服务，这增强了外来务工人员的归属感，也加强了本地人和外来务工人员的有效交流。通过开展这些活动，“新杭州人志愿者服务站”已发展为登记志愿者逾600名、积极分子50余名的志愿服务组织，为该社区的20000多流动人口以及750户常住人口提供了服务。

三、结论

　　从杭州市各类社区治理的经验来看，其社会管理的创新之处在于充分尊重社区历史及其结构类型，在此基础之上推动社区的再组织化。这种社区再组织化主要依靠两个方面的有效支撑。

　　一是政府提供了一个良好的自组织平台，充分调动社区原有的社会文化和组织资源等社会资本。很多老人按照劳动力市场的一般标准衡量，其人力资本只有“残值”。但就社区建设或社会建设而言，这些人却是传统文化的重要载体。尽管他们在劳动力市场很难被资本化，但在社会建设中，却往往是人力资本存量最高的群体。杭州市老社区和企事业小区正是大量利用了“单位制”时期的这些人力资源，使得他们成为了新时期社会建设的最重要的社会资本。而对于外来务工人员，其形成的自组织已经支付了组织创建所需要的前期成本。因此，政府适当地介入并对这种民间自组织进行整合，既能增强外来务工人员对社区活动的参与度和归属感，又能节省重新创建组织的成本。

　　二是政府将多种已有的组织资源重新进行结构化的整合，进而产生新的组织收益，降低社会管理的成本。杭州市社区管理中的这些再组织化实践，其实只是将过去能够有效节约社区或组织交易费用的这些形式重新加以综合。比如企事业单位党组织的整合、城郊村的“村规民约”等，这些都是通过对过去的组织进行结构整合或功能拓展，从而达到节省交易成本的目的。

参考文献

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　　[10] 张道生，傅丕毅，章　苒。农民工组织起来的草根实践[EB/OL].新华网，(2010-07-20)[2013-11-09].