高梁：英国铁路私有化改革失败的启示（附二篇）

　　1990年代中期，欧洲各国在铁路、电力等基础工业领域纷纷推行改革。改革的基本取向，是实行网厂分离、路网分离(对原来实行一体化经营管理的网络系统中，带有自然垄断性质的电网、轨道系统与电厂、运输公司等运营部分分离)，在运营部分引进竞争机制。

　　其中，英国铁路部门的改革相当彻底，连路轨系统也实行了私有化。但仅实行5年，政府就被迫收回路轨经营权，重新回到国营体制。这是值得深思的。

英国铁路改革的起因和改革措施

　　英国是铁路运输业的发源地。英国的铁路系统发达，营业里程1.6万公里(20世纪初曾达到3.2万公里)，从业人员10万人，铁路运输同人们的日常生活密不可分。战后以来，英国铁路实行单一的国营体制。

　　1960-70年代以来，欧洲各国随着公路、航空运输的兴起，铁路运输每况愈下。在英国，私人小汽车承客量等于铁路的10倍以上，货物运输量的85%转移到公路运输。政府不得不关闭许多亏损线路。

　　到1993年，铁路运输业在客货运输量总量仅占10%左右。国家铁路重外部效益，轻内部管理，特别是英国工会力量很强，工资缺乏弹性，成本居高不下，亏损增加，铁路成为财政的沉重包袱。

　　1993年11月，在保守党政府的推动下，英国议会通过铁路改革法案，1994年实施，1997年完成。改革的主要内容是网运分离和企业私有化，将铁路分拆为1个全国性路轨公司(railtrack)、25个客运公司、6个货运公司、3个机车车辆租赁公司以及多家设备改造、维修服务公司，原来的国铁公司被120多家私营企业取代。

　　路轨公司负责管理经营全国铁路基础设施(轨道、桥梁隧道、车站、信号)，向运营公司收取基础设施使用费。该公司是全部私人股份的上市公司。其余运营公司也全部是私人企业。

　　铁路管理机构，包括政府的战略铁路管理局、铁路监察员办公室，和铁路旅客理事会等官方、半官方机构。

私有化后事故频发，导致信任危机

　　铁路私有化后，主要是融资投资渠道增加，服务改善，运输量有所扩大。但同时管理不善的问题也随之暴露。

　　私有化后，1997-2002短短5年中，接连发生13起严重事故，其中造成重大伤亡的事故有7起，共导致59人死亡，数百人受伤。

　　1997年，两列车相撞，7人死亡，150人受伤。

　　1999年10月5日，伦敦帕丁顿车站，一列闯红灯的列车与迎面驶来的列车相撞，31人死亡、500多人(245人)受伤。

　　2000年10月17日，一列旅客列车在驶过伦敦附近哈特菲德的弯道时出轨，4人死亡，近100人受伤。原因是钢轨出现发丝般的裂隙，导致断裂。

　　2001年2月28日，英格兰北部大黑克镇，一列高速运行的客车和一列货车相撞，13人死亡，70人重伤。

　　2002年初，数家客运公司工人要求提高工资待遇未果，陆续罢工，部分列车停驶。2月28日晚在林肯郡，一列旅客列车与一辆小货车相撞，货车司机当场死亡，3名旅客受伤。

　　2002年5月10日，在英国波特斯巴车站，一列从伦敦始发的客车脱轨，一节车厢冲上站台，7人死亡、67人受伤，遇难者中有两名台湾女记者，香港凤凰卫视主播人刘海若重伤。事故发生后，火车乘客下降了50%，运营公司要向罹难者家属和受伤旅客赔偿1200万英镑，面临破产威胁。

　　2003年10月18至19日，在英国连续发生两次出轨事故，7人受伤。

　　1999年事故后，迫于各方压力，路轨公司全力投入大规模的紧急铁轨检修，列车运行紊乱，普遍晚点，许多人转乘汽车，又造成公路拥塞，百姓怨声载道。

社会反应和原因分析

　　铁路事故频发，严重影响了工党政府的信誉，受到在野党的猛烈批评，并引发公众对铁路私有化本身的质疑，越来越多的人认为根源在于私人企业利润目标和公众安全利益目标的冲突。1999年10月事故后一项民意调查表明，3/4的英国人希望政府对铁路系统重新实施国有化(《新民晚报》1999.10.27)。2000年10月事故后，民意调查显示56%的受调查者认为铁路系统应该重新由国家控制(11月23日英国4频道电视台)。

　　综合各方面情况，铁路私有化后运行质量滑坡的直接原因是：

　　1.私人企业重短期利益，忽视对基础设施的长期投资。

　　英国铁路设施年代久远，急需更新。但路轨公司私有化后，作为上市公司要优先照顾股东权益，过分注重眼前赢利。各运营公司不断加大运量，更加重投资不足带来的基础设施隐患。据调查，在欧洲各国早已普遍采用的新型路轨和列车安全控制系统，在英国铁路上根本没有安装。运输工会指责：政府长期给路轨公司补助，但公司浪费纳税人的钱，不把利润投资于铁路基础设施的维护建设，只顾增加股息;要求加快把路轨公司的权力交还政府(2001)。

　　2.铁路管理不善，安全漏洞多

　　据统计，私有化后几年中，火车闯红灯事件不断上升。有关方面一再指出铁路设施隐患多，要路轨公司加强管理;2002.年5月惨案前夕，曾有工人报告事发地点附近铁轨有问题，管理方未予重视(《泰晤士报》2002.513);而路轨公司为节省成本，将一些路段的检修任务外包，因为“有3000多家代理处和8家铁路基建公司从事与铁路网有关的工作”，他们竞相杀价，且雇佣了不少缺乏经验和责任感的短期工，对安全构成极大威胁(《金融邮报》2002.5.14)。而且“铁路运营部门每天卖出4万多张错票”(《泰晤士报》2001.6.12)运输大臣公开承认，铁路服务情况可悲。

　　3.私营公司陷入财务危机，依靠政府补贴

　　私有化初期，路轨公司经营状况尚好，政府补贴减少到改革前的一半。但1999年后，经营每况愈下，最后资不抵债，靠政府补贴度日，负债总额高达33亿英镑。

　　铁路维护工程管理不善，显然是路轨公司亏损额大增的重要原因。1999.10.5大事故后，政府与路轨公司商定了总额达150亿英镑的财政投资五年计划，要公司在2000年底完成钢轨紧急更换任务，尽快恢复正常运行。但工程拖到2001年4月才勉强完成，被罚以巨款。

　　2001年4月，政府向路轨公司拨付15亿英镑，后追加5亿英镑。两个月后，该公司董事长要求政府追加7亿英镑，并要求公司继续保持私人控股、由政府资助。政府断然拒绝了援助请求，中止了投资计划。这标志着政府部门对路轨公司彻底失去信心。紧接着公众也纷纷抛售该公司股票，造成股价暴跌。

路轨系统重新转归政府控制

　　2001年10月8日，英国政府决定，对路轨公司强制破产，将由政府指定的管理部门接管路轨公司，并将此案提交高等法院裁决。

　　曾经设想新的管理体制是：建立一个包括运营方、旅客方和政府机构三方参与的非赢利信托公司，监督将利润投资于设施维护，不得分派股息。但是内阁大臣们“更倾向于建立一个直接的行政管理系统”。

　　此后接连出现的铁路事故，加快了政府接管的进程。2003年10月23日，英国政府最后决定，由有政府背景的“铁路网”(NetworkRail)公司，从私营承包者手中收回所有铁路维护权，2004年完成。

　　英国铁路协会秘书长认为，这是英国铁路重新走向国有化的重要一步，“铁路私有化已经寿终正寝”，并认为，部分私有化的伦敦地铁也应该国有化，并建议政府支持全部铁路网络重新国有化，包括由政府接管列车运营公司(2003.10.24，中国新闻网据英国《独立报》)

几点思考

　　首先，英国铁路私有化碰壁的事实警示我们：市场化、私有化并不是包治百病的药方，旧的国有企业管理体制确实有很多问题，但不分条件场合，都来个“一卖了之”，反而可能造成更严重的问题。

　　第二，基础设施不能私有化。欧洲很多国家的铁路改革，都实行“网运分开”，但铁路网由国家控制，安全状况都不错。唯独英国将铁路网也卖给私人甚至上市，这是最大的败笔。重要的基础设施(如电力网、铁路网、电信网)本身具有公益性和自然垄断性，如果让私人企业拥有和管理，赢利目标和纯公益目标是无法调和的。英国铁路私有化前，财政每年补贴铁路20亿英镑，私有化后每年达29亿，用于线路维护(铁道部，2002)，等于政府要多花一笔千支付私人投资者股息。改革初衷是“卸财政包袱”，但私有化使目标越来越远了。

　　第三，私有企业运作基础设施，难免管理混乱和大锅饭弊病。一些人认为，英国路轨公司的失败，是因为承担了国有铁路设施的投资欠账(“产权残缺”)，是政府不好。但英国铁路私有化后，不仅出现管理滑坡，私企唯利是图的本性可能更加无视公共利益。如为节省成本雇用廉价临时工、甚至滥用垄断地位不断要政府追加补助，将更新设备的政府补助支付股息，等等。可见私有与垄断的结合，甚至要支付比政府直接控制更高的“交易成本”。

　　第四，分拆过细、过度竞争是英国铁路改革失败的重要原因。铁路是一个整体，运行要统一调度，路轨、车站、乘务、仓储、结算等环节要高度配合。英国铁路分割为100多家公司，各公司各环节的关系都要以合同形式规定，权力义务复杂，超出管理能力，导致效率降低，错误增加。如线路公司很难得到客货运输公司有关线路质量的信息，妨碍发现和解决问题的速度;原国铁的工作人员过去是同事关系，因公司划分转为合同关，配合反而困难。

　　(高梁，经济学硕士，副研究员。现任国家发改委经济体制与管理研究所国有资产研究中心主任。曾经当过农民，工人。毕业后曾在国家经济体制改革委员体改所工作。曾担任海南省洋浦经济开发区管理局国有资产管理中心主任，《经济管理文摘》杂志社执行主编，《中国产经新闻报》社副总编。兼任中国经济体制改革研究会特约研究员、国防经济研究会理事、环境文化促进会理事。)

　　铁路私有化英国人用15%收入买火车票

　　继G4S私人保安公司烧了伦敦奥运会一大笔钱之后，英国人民又迎来了公共服务外包的大喜讯。这次是出卖英国最赚钱的铁路线路——西海岸主线——的经营权。

　　英国官员已经将一份为期15年的合同交给了私营巴士运营商“第一集团”(FirstGroup)。按照合同，第一集团每年可将火车票提价11%、减少服务范围、降低餐饮标准和缩减售票网点。维珍集团的老板布兰森(Richard Branson)自1990年代起便经营该段铁路，直到这份新合同拱手让给他人。这几天他发起强烈抗议，并于周二针对该项合同提起诉讼。

　　工党希望内阁大臣们复查该项交易。但交通大臣格里宁决意坐实这份合同，让接下来15年的英国议会没有作梗的余地。自一月以来今年票价已平均上涨了6.2%。

　　现在，英国乘客15%的收入都花在了买火车票上。英国铁路已成为全欧洲最贵的铁路。难怪执政党所属的内阁大臣们要这么安抚民众：如今英国有50%的热门线路坐飞机比坐火车更便宜。

　　享受优渥政府补贴的铁路私营商本应贡献出更多的利润。其五位高官给自己制定的薪水是平均每人每年100万英镑。

　　布兰森的个人抗议可以无视。他自己已经从铁路私有化当中攫取了愈2亿英镑。维珍集团的表现也没有好到哪里去。但业内人士均认为，第一集团所体现的体制漏洞的确存在。

　　格里宁称，第一集团为英国纳税人提供了最优厚的服务承诺。实际上，该承诺是基于未来每年10.6%的增长率，以及英国政府的一系列补贴。第一集团甚至有动机撕毁合同，因为该公司已经在条款中大幅降低了违约金数额。

　　前首相梅杰糟糕的私有化政策推行20年后的今天，我们面对的英国铁路现状是：分崩离析、缺乏诚信、成本高昂。英国铁路现在是吞噬公共财富的黑洞，钱全都溜进来了垄断承包商的口袋里。

　　布兰森抨击英国政府把西海岸铁路线外包给第一集团是“疯狂之举”。而问题在于，现行体制本身便有违理性。私有化本应削减公共补助，提高铁路的竞争力、投资额和创新力。

　　但事实与理念相反。按照实际购买力计算，英国政府对于铁路系统的补贴已经翻倍，而票价却还在飙高，主要原因便是私有化带来的后果：成本增加、给投资者的分红、承包商的利润分成、债务削减以及英国铁路网享有的更加优惠的贷款利率。

　　根据某智库 (Transport for Quality of Life"s Rebuilding Rail) 的研究报告，私有化每年带来的总成本大约12亿英镑，而真正的私人投资额只有这个数字的1%。难怪欧洲其他地区主要以公营为主的铁路都要比英国便宜得多。

　　解决方案一目了然——重建公营铁路、整合网络。 这么做的成本并不高，只要等到原来签订的承包合同期限失效后，收回国有便可。除了货运线路外，客运线路的国营化符合欧盟法律。硬件节省12亿英镑的私有化成本可以让票价降低18%。

　　支持铁路重新国有化的主张在民调中占了大多数。你可能以为政客们会迎合民众意见，并节约公共开支。而现实却是，政客们一言不发。甚至像“交通改善运动”组织(Campaign for Better Transport)也发不出声音，现在他们的资金也依赖于私营公司。

　　工党现在终于迈上了正确的轨道。其交通部门发言人伊戈尔(Maria Eagle)提出，铁路服务国有化有望扩大。本周，她还呼吁东海岸主线交到公共部门手里。保守党国防大臣哈蒙德称，奥运会改变了他关于私有化的信仰。工党领袖米利班德(Ed Miliband)则呼吁放弃新自由主义模式。也许，我们应该从铁路开始动手。

　　高梁：产权改革是铁路的歧路

　　造成重大伤亡的“7?23”甬温线上动车组追尾事故，全社会为之震惊。人们为死难乘客痛惜，同时引发了对铁路系统的广泛批评。但众声喧哗之中，我们更需要客观冷静地思考其中的教训。

高速铁路发展思路问题

　　从世界范围看，中国铁路交通运行质量和安全情况，总体是不错的。我国铁路总运营里程占全世界的6%(7万公里，2006年)，所承担的运量占世界的1/4，是全世界最繁忙的铁路，调度水平处于世界前列。

　　长期以来，群众对乘火车出行的安全性是信赖的。因路轨、列车或调度原因造成的事故，著名的有1988年初连续三次重大撞车脱轨事故(时任铁道部长丁关根引咎辞职)，和2008年胶济铁路的“4?28”撞车事故(亡73人，伤247人)。

　　这次“7?23”事故之所以引起如此大的舆论反弹，一个重要原因是，前些年媒体有关我国铁路“大规模引进国外先进技术、自主创新实现跨越式发展”的宣传报道，调门太高，弄得自己也飘飘然。这是一个国家级机构不该犯的低级错误。

　　事故的原因正在调查之中。技术故障的背后，折射出高速铁路技术进步路径的问题。“八五”以来，铁道部曾制定了高速铁路发展规划，组织队伍进行了长期的自主研发，已经形成了多项研究成果和成品。如“蓝剑”已在广深线试运营多年，“中华之星”已跑完了50万公里的试运行。2004年后，铁路发展思路进行了大调整，在加快基础铁路网建设的同时，大规模引进法、日、德高速铁路系统技术，南北车两集团各主要机车车辆、工程机械制造厂分头与法德日公司合作合资、引进技术。自己多年研发形成的成果和经验被搁置。

　　这一发展路径，曾引起激烈争论。所质疑的意见主要有：通过合资或买技术，当自身缺乏对等技术实力时，外方对核心关键技术的转让多采取保守态度，引进吸收效果究竟如何?同时引进三国技术，技术标准各不相同，我国铁路路网、列车体系的统一性还能保持吗?

　　由于分头引进、各大企业技术力量被分散、技术消化吸收能力有限;关键零部件的国产化或系统，很大部分还要靠进口，零部件制式混乱给技术集成带来困难或隐患。@观察者网

　　科技进步有其自身规律，核心关键技术的自主创新需要长期的积累。如果说在大规模引进消化的五六年中，“显著提升了自身的技术水平”，可能比说“6年走完了西方30年的路程”更接近客观真实。我们必须承认，要赶上西方技术水平和能力，还有很长的路要走，要靠自己的艰苦努力。

　　在尚未形成自主的技术体系的情况下，更需要的是一步一个脚印地通过必要的研发试验，通过运行的实践，不断调整完善，这是新技术的产业化应用的一般规律，不能动不动就搞“跨越式发展”。不宜片面地理解“扩大内需”、强求建设进度，更不宜为“政绩”而强行大面积提速。交通运输承载着千百万旅客的出行，人身安全始终是头等大事。

　　笔者认为，根本的教训，可能要从铁路发展的指导思想去找，从技术进步的指导思想去找。

事故深层原因是国有垄断体制？

　　关于7?23事故，当然不乏从体制角度提出的批评。按理论界流行的思维定式，事故原因自然会归结于铁路的国有垄断体制，似乎只有“推向市场”搞“私有化”才是治本之策。

　　但在做出这一结论之前，首先要对铁路运输业的特点、国际铁路体制的情况，有一个基本的了解。

　　先看欧洲铁路管理体制。欧洲各国铁路，曾多年沿袭“网运合一、政企不分”体制，20世纪后半期因受公路、航空运输的竞争，铁路运输效益下降、财政负担递增，故1980年代以来，欧盟各成员国(英、法、德、奥、意、西班牙)先后启动了铁路系统“政企分离、网运分离”的改革。改革目的是明确划分路轨和运输等环节的责任界面、加强核算、扭转“预算软约束”。

　　网运分离就是将路网公司和专业运输公司分立，路网公司仍保留国有控股(或独资)性质，或对路轨公司实行非营利机构式的管理;专业运输公司负责列车编组运行，并向路轨公司缴纳设备使用费，等等。改革后，政府仍要对路网基础设施的建设和维修给予补贴。

　　日本铁路改革和欧洲不同。由于日本人口密集、铁路运输负荷大大高于欧洲铁路，客运线路难以实行路网和运营的分离，故仍实行网运合一，而货运公司采取网运分离方式。

　　美国铁路体制的特点是多线路竞争。全国铁路网由多家网运合一的私营铁路公司，组成干-支匹配的网络系统，由提供调车编组和终到服务的枢纽铁路连接。

铁路网，网络型产业与自然垄断

　　从这里可以引申到一般“网络型基础设施”和相关的自然垄断问题。多数讲反垄断的文章不愿正面讨论“自然垄断”问题，但自然垄断是客观现实。

　　当代的社会生活已离不开电力网、铁路网、公路网、有线通信、输油(气)管网、市政管网(上下水、燃气)等物理网络型的基础设施，它们也是关系国计民生的基础性、命脉性行业。拥有发达的网络型产业，是工业和科技进步的产物，是区别于亚当?斯密时代的基本标志之一。

　　很明显，网络型产业的基本特点是地域布局的单一性。首先，网络设施要求布局合理(即要求统一计划)。其次，电力铁路等网络具有独特严格的技术标准，其运行需要高度集中的管理;或因其技术特点要求各环节紧密配合协同，以节省交易费用、实现整体效率。以上特点，就是网络型产业“自然垄断”的客观依据。

　　自然垄断行业是“市场失灵”的领域。西方工业化早期，城市管网、电力电信铁路等均为私有私营，经长期的碰壁和探索才形成“公共行业需要公有公营”的社会共识，这一体制也支持了欧洲二战后经济持续增长的需求。但“公有公营”会造成效益递减，近30年又兴起电力电信铁路改革潮。但在促进竞争提高微观效率的同时，又可能抬升交易成本、发生私人控制经济命脉与社会不公平等问题。@观察者网

　　总之，面对“市场失灵”和“政府失灵”的两难，在自然垄断行业很难说有“普世”的最优方案。政策选择要在满足大众对公共物品或服务的基本需求，和保证生产者的有效投资经营这两个目标之间，根据本国的具体情况，进行权衡。对国际经验，对自己的改革，都应该具体情况具体分析。

　　对自然垄断行业来说，行业经营管理的主体不管如何变换，都不能改变其“排斥竞争”的本质。网络产业实行“公有公营”，政府还有有效的监控手段、可以以“可容忍的成本”实现其社会普遍服务的功能。网络设施私有化无非是将“国有垄断”改为“私人垄断”，效益未必比公营企业高，而如果政府监管能力下降，服务质量下降、内部交易成本抬高、吃国家“大锅饭”等问题一点也不会少。

中国铁路走向何方？

　　铁路是我国交通体系的骨干。铁路交通占全国客运周转总量的1/3、中长途客运的80%;货运周转总量的1/2以上要靠铁路运输，铁路货运的40%是运煤，煤炭运输的60%要靠铁路。

　　从运输耗能角度看，铁路的人公里能耗(按100公里左右时速计算)仅为乘坐飞机、轿车水平的1/5。我国运输与能源发展规划应该充分考虑这一因素。

　　现有的铁路运力还远不能满足社会需要。改革开放以来的前20年，我国的交通运输投资向公路、港口和航空倾斜，铁路建设相对滞后。今后10年将是我国铁路大建设期间。按国家规划，铁路营业里程要从从2000年的7万公里增至2020年的10万公里(客运专线1.2万公里)，电气化率和复线率达50%以上，主要干线实现客货分线，人口稠密地区发展城际铁路。在设计我国铁路改革模式时，必须充分考虑这一特性。

　　当前，中国铁路实行集中统一的建设和管理体制。已有的改革包括放权让利、拓宽投融资渠道等。有人建议，铁路体制改革应参照国外经验实行网运分离，分拆路网中的建设维护业务、(按区域)分拆路网等。搞“产权改革”之类的意见还没有成为主流。

　　铁路改革，首先要明确铁路运输业发展的特点和基本要求，即：安全、运行效率、发展和投资效益，在促进微观效率的同时更要高度重视整体协同。首要的任务是增加路网密度和提高运能。在大规模基础设施投资和整体技术更新期间，整体的协同性应该放在更优先的位置。

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