朱云汉：台湾民主发展的困境与挑战

台湾民主发展的困境与挑战
朱云汉

The Predicament and Challenges of Taiwan"s Democratic Development

壹、台湾民主化的成就与意义

就衡量民主体制的基本尺度而言，很少人会质疑台湾不是民主。今日的台湾是以定期、自由而公平的选举来决定谁将出掌政权。这些选举是有意义的，因为赢得选举的政党就可赢得真正的权力。民进党在2000年总统大选中的历史性胜利显示，竞选日趋激烈而结果难料，同时国民党对政治系统的垄断已一去不返。即使国亲联盟能在 2004年赢回总统之位，国民党也不可能再如1990年代的民主化阶段时那样支配政治体系了，更遑论1988 年以前的一党威权统治。

以世界标准来讲，台湾的民主也具有较高的自由程度。自由之家（Freedom House）曾在2000 年政权轮替的前夕表示：「尽管台湾还持续存在着某些法律限制和政治压力，其媒体环境已算是亚洲最自由的其中一个了。」（Freedom House, 2000: 469）目前，四家无线电视网中的三家虽仍由执政党控制，但是电子媒体领域已日趋多元，主要原因是有线电视台暴增。另外，广泛的结社和集会自由已然存在，台湾的公民社会（ civil society）虽然不如南韩那般生猛，但也相当富有生机。

在「自由之家」最新的评比中，台湾的整体「政治权利」（political rights）为「2 」，「公民自由」（civil liberties）也维持为「2」。1 两项的平均得分是「2」，这使台湾得以名列自由民主国家之一。如果我们把世界上的30个「核心民主国家」（core democracies ；即24个西欧国家，加上美国、加拿大、澳洲、纽西兰、日本、以色列）置而不论，则其余45个自由民主国家中，大多数的人口都少于一百万。如果我们把这些国家按区域细分，台湾的自由民主地位的重要性就更加突显了。亚洲（包括东北亚、东南亚、南亚） 25国当中，台湾是仅有的三个自由民主国家之一（另二者是南韩和日本）。中南美洲的19国（包括墨西哥）当中，只有8 个是自由民主国家（以前述自由量表的得分平均为「2」或更佳为标准）。而在「核心国家」以外被认为最具战略重要性（人口超过5千万，或国民生产毛额超过 500亿美元）的30个国家之中，只有7个是自由民主国家，台湾就是其中之一（Diamond, 2001 ）。

从更宽广的历史角度来看，台湾的民主发展不是没有机会在华人社会、东亚地区乃至于全球树立一个优质民主的范例。台湾仍享有一些特殊的有利条件，台湾有为数众多的中产阶级、城乡与贫富差距均较其它开发中国家小，选民的平均教育程度高，国家官僚机构的素质较高，民间社会活力蓬勃。也正因为如此，社会大众对于民主治理的质量，也会用较高的求标准来要求，来检验我们政治体制以及朝野菁英的作为与表现。

此外，我们虽然不能高估台湾民主化经验对中国大陆政治转型的参考与示范作用，但也不应该低估。台湾过去十几年的民主转型经验以及晚进的民主治理危机经验，对于中国大陆既提供了不少正面的启示，也提供了一些负面的经验教训。台湾民主化经验对中国大陆未来的政治发展有多重的意义：第一、台湾的民主化是一个发生在华人社会的政治转型经验，而且国民党与共产党又有许多重迭的历史经验，强化了台湾经验的特殊参照意义。第二、台湾的民主转型具有「分期付款式」的特质，政治体制改革经历渐进的，多阶段的局部性制度调整，而非在短时间内进行全盘改造，这跟中国大陆市场经济体制改革的政治逻辑具有高度的亲近性（ Tien and Chu, 1996）。

第三、台湾的民主转型具有「选举带动」的特质，尤其是五十年代开始推行的地方选举对于日后的政治体制转型奠定了一个重要的基础，在国民党启动中央层级的政治体制改革之前，老早就在地方选举中累积了可观的组织经营基础与选举实力。此一既存的优势使得国民党领导阶层在面对反对运动的民主改革要求时，拥有相当大的迂回空间。同时，在台湾的政体转型过程中，选举既是凝聚社会中支持政治改革力量的主要机制，也是引导反对运动进行体制内改革的重要诱因。中国大陆从 1987年正式在农村引进基层自治选举，目前基层民主的实验可能进一步引进城市，与台湾早期的经验可以构成有意义的对照（Chu, 1996）。

第四、台湾的政体转型与政党体制转型是齐头并进的，地方选举的竞争压力以及快速的经济社会发展也促使国民党进行体质转换，国民党领导层六十年代末初就开始有意识的将自己从「准列宁式的革命性政党」逐渐转型至选举导向的群众性政党，其中最明显的改变就是积极吸纳经社结构快速变迁过程中新兴的社会力量，从这个角度而言，国民党很早就开始实行「三个代表」的策略。

第五、台湾的民主转型也得力于更早时期党与国家关系的调整。台湾建立了比较健全的现代化国家机构，这也为日后的民主转型创造了条件。国民党继承了日本殖民时期所建立的现代化统治机构，在战后逐步发展为一个比较健全的国家官僚体系，拥有相当完整的现代国家职能。国民党从五十年代开始就贯彻了「五权宪法」所规定的「考试用人」、「常任文官」、「功勋晋升」制度，同样的制度也适用于军队的人事晋升。虽然党仍扮演政策指导角色，国民党建立了与政府机构平行的组织，作为指导与协调政府部门决策中枢，但其决策的法律效力仍必须依据宪法体制来完成；而且国民党也积极扮演治理人才培育的功能，但其重点是在军队、文官与学校的年轻成员里找寻可造之才，然后栽培他们逐步晋升为高级文官、高阶军官或决策官员。所以党组织的运作也必须配合国家官僚体制的人事制度与政府的法定决策机制（ Chu and Lin, 2001）。

台湾经验最有参照意义的是，在全球第三波民主化的浪潮里，台湾是唯一从「党国体制」过渡到「支配性一党体制」再过渡到「竞争性政党体制」的个案，这个特殊的转型过程虽然未必全然平顺，但毕竟没有出现重大的政治动乱或社会失序。台湾的政体转型经验显示，在一定的历史条件下，威权体制下的主政团体如果主动推动渐进式的的政治体制改革，在相当一段时间内仍旧可以维持选举竞争优势，不一定会很快导致失去政权的危机。 2在1986年民主转型正式启动后，尽管国民党的执政地位逐渐失去威权体制的法律庇护，而必须定期的接受民意检验与反对党的公开挑战；尽管在政治开放的过程中，国民党的社会支持基础逐渐受到侵蚀，反对党的竞争压力持续上升，但在政体转型启动后长达十四年里，国民党始终能透过选举的胜利，来维持它在政治上支配性地位，成功的经历四次国会改选均能维持其多数党地位。虽然，国民党在上一次的总统大选中遭遇空前的挫败，但是导致这次挫败的主因是国民党内部出现分裂，而非民进党的政治版图大幅扩充。所以，台湾经验显示，在理论上我们不能排除以「党国体制」为起点的渐进式民主改革也可能出现成功的民主转型结果（ Chu, 1999）。

以上所谈到的乃是台湾民主发展经验中比较正面的部分，然而这些得来不易的民主化成就，目前正面临严峻的挑战，如果台湾社会无法有效回应这些挑战，台湾的新兴民主不但难以巩固，更有可能出现倒退。自由之家，在今年已经将台湾的「政治权利」评分由去年的「1 」调降为「2」；今年十一月「无疆界记者」（Reporters Without Borders）所公布全球新闻自由排名，台湾也从去年的第 35名降为今年的第61名。3这些都是不容忽视的警讯。

贰、当前台湾的民主治理危机

在公元2000年大选之后，一个盘根错节的支配性政党体系骤然崩解了，自此台湾就开始陷入严重的民主治理危机。长期以来，台湾政经体制的所有重要组成部分，无论是国家官僚体系的运作、宪政机构间的制衡与协调、中央与地方间的资源分配模式、国家机构与民间社会的连结与互动、政府与企业的协商与合作、国家干预职能与市场机能的互相依存关系等，都是以国民党的支配性地位与一元化权力结构为前提、为坐标、为支柱（朱云汉， 1998）。因此，国民党支配性地位的崩溃，国家机构内部一元化权力结构的解组，意味着台湾的政经体制将经历一场前所未有的松动、失序、解体与重组过程。这个结构重组必然历经一段崎岖、颠簸、甚至十分漫长的航程。要重新打造一个有效的民主治理所需要的权力基础、领导机能与主流价值，其本身就是十分艰巨的挑战（ Chu, 2001）。

由于台湾大多数的民众曾经长期拥有稳定政治秩序与相对平顺的政府体制运作经验。在政治生态剧变之后，民众习以为常的确定感与方向感顿时消失，取而代之的是政出多门、政策摆荡、立法僵局。尤其是，在首度政权轮替之后，扁政府迟迟无法脱离少数政府的困境，政局频频陷入朝野对峙的僵局，政治领导出现空洞化现象。台湾经济更在 2001年出现四十多年来第一次负成长，广义的失业率更攀升到7% 以上。台湾民众普遍感受到，他们尚未享受到政权轮替所应该带来的民主改革红利，却已经开始饱尝政局动荡所带来的经济衰退恶果，同时新的金权政治弊案还不断涌现。民众因为看不到政治乱局的谷底何在，而普遍感到彷徨无助，民众心理所累积的迷惘、失落、与挫折感，导致人心的浮动，对台湾经济前景的悲观预期，以及社会信心危机的深化。更令人忧心的是，当前的民主治理危机，也开始动摇台湾新兴民主体制的正当性基础。经验证据显示，在政权轮替后，台湾民众对于民主实际运作的满意程度明显下降，民众对于民主体制内主要机构的信任度滑落谷底，民众对于民主体制优越性的信念也出现松动。

参、民主体制正当性基础的松动

根据最近由台大政治系胡佛院士与笔者共同主持的「东亚民主化与价值变迁」跨国比较研究计划所得到的调查结果显示，在公元2000年政权轮替之后，台湾民众对于民主制度优越性的信念，也就是说对于民主正当性的信念，出现了明显的松动迹象。我们在 1999年年中进行全岛性调查时，有54% 的受访者同意「无论怎样，民主体制总是比其它政府体制来的好」这种意见，到了2001 年年中所做的调查，只有43% 的民众同意这种看法，在短短两年内下跌了11%（参见表一）。 4在这两次全岛性访问调查中，也发现台湾民众对于「民主在我国实施的情形」表示满意的比例，在1999年是59%，但到了 2001年中只有46%，两年之间滑落了13%。5

从国际比较的角度来看，此一民主正当性滑落的现象，并非台湾所独有，特别在最近几年内，不少东亚与拉丁美洲的新兴民主国家都遭遇到金融危机的重创，同时政治腐败的问题也层出不穷，所以不少国家都出现民众对民主运作满意度大幅滑落，以及对民主体制信心动摇的现象（Economist , Aug. 15th 2002）。例如，跟台湾处境非常类似的韩国，也面临类似的民主体制正当性基础松动问题。不过，同样是经历支配性一党制崩解后的政治结构重组过程中的墨西哥，在政权轮替之后民众对民主体制正当性的信念反而出现增强的趋势（参见表一），跟台湾的趋势有明显差异。

即使在此一国际背景衬托之下，用「民主优越性信念」与「民主运作满意程度」这两个研究民主巩固的政治学者普遍采用的指标，来看台湾在东亚新兴民主国家中的相对位置，依然让人颇为忧虑，至少跟我们执政当局所期待的民主成就形象之间可能有很大的落差。以2001 年为例（也是这两项指标在全球新兴民主国家普遍跌落谷底的一年），在民主优越性信念的指标上，在东亚四个典型的新兴民主化国家中，台湾几乎是敬陪末座，比南韩、菲律宾、泰国低，台湾民众对于民主体制优越性的信念强度，与民主化进程比较落后香港的相比，却旗鼓相当（参见表二）。6

至于民众对于民主运作情况的评价，根据2001年的比较调查研究，台湾与东亚地区其它四个社会相比较，回答对于民主实施情况感到「非常满意」与「满意」的比例，合计不到 50%（只有47.9%），在满意程度上只略高于南韩，与民主化进程比较落后的香港却不相上下。至于回答「不满意」与「非常不满意」的比例在东亚的排名也一样，台湾只排在南韩之前（参见图一）。

民众对于民主体制优越性的信念偏低，以及对于民主的实际运作情况满意度滑落的现象，也在民主机构信任指标上得到印证。在台湾民众对于多个在民主体制运作中扮演核心功能的机构或行动者的信任度低的可怕。最无法获得信任的是政党，超过三分之二的民众对于政党「不太信任」或根本「非常不信任」，而对于政党表示信任的只有 16%。立法院也是一个普遍不获得民众信任的机构，表示信任的受访者不到20%，表示「不太信任」或「非常不信任」却高达65%（参见图二）。当然，这个研究发现，其实并不令人意外，因为，过去几年朝野政党之间的恶斗以及立法院的乱象，的确令多数民众怵目惊心。不过，政党与国会毕竟是代议民主的关键构成部分，如果在民众心目中的地位如此之低，这对一个尚未完全巩固的新兴民主政体而言，是一项严重的警讯。另外，民众对于中央政府以及法院的信任度也不高，表示不信任比例均高于信任的比例。

肆、四个发展趋势影响民众对民主的评价

如果我们要追究近年来台湾在民主评价指标上为何如此明显滑落，当然不应将矛头指向单一政治领导人物或执政党，所有台湾民主体制运作过程中的重要环节（例如宪政体制设计与选举制度）以及参与者（从立法院、司法机关、反对党到媒体）都有关联。不过，我们相信多数民众对于民主实质内涵与民主治理质量的体验是十分直接而真实的；更具体的来说，过去这三年多来有四个大的发展趋势对许多民众造成心理冲击，进而影响到他们对台湾民主的评价与信心。

第一、民主的实质内涵没有明显的进步，甚至在某些领域还有倒退的迹象。在台湾民主化经历过首度政权轮替这个极为重要的里程碑之后，多数民众期待台湾在宪政、人权与法治精神的贯彻与落实上，应该有更多指标性的突破。但是，这样的期待依旧是落空的。相反的，这两年来却出现不少与台湾民主形象极为不协调的现象：情治单位进行违法政治监听的现象并无任何收敛迹象；检调单位以「泄漏国防机密文件」为名，对报导国安体系弊案的媒体大肆进行搜索与扣押；政府高层对于侦办中且具政治敏感性的司法案件，不时公开暗示侦办进度与方向，无形中对检察机关的独立性构成伤害，同时舆论对于检调单位是否选择性的侦办政治弊案更屡屡提出质疑；新闻媒体工作者可以从老板的言行中感受到政治力量对于新闻自由的隐型干预，现在不再是透过赤裸裸的「警总」，而是在经济不景气的大环境中，巧妙的利用银行体系授信与广告业主预算分配等更精致的机制；国安体系在「反中」、「拒中」与「恐中」的牛角尖中越钻越紧，推出公务人员忠诚调查、限制高科技人员赴大陆就职、限制有大陆地区亲属的公务员担任敏感职务等一系列明显过当的国家安全防卫措施。更严重的是，政党领导人物并未能共同维护与遵守政党竞争伦理与民主竞争基本规范，政治人物经常为了短期政治的需要，曲解宪法规定与滥用大法官解释机制，对于宪法的权威性、一贯性与完整性造成很大的伤害；同时，执政者也不时逾越司法、情治、行政中立的原则，不但损伤公平竞争的精神，并让国家机构的威信受到折损。

第二、台湾的民主体制出现严重的政治市场失灵现象。我们的宪政体制设计、立委选举制度、政治冲突模式、政党体质的疏松与多党分立形势，导致了我们的政治体系内的供给与需求之间出现断裂。目前台湾的宪法制度设计完全无法确保行政权的产生必须获得明确的多数民意支持，同时也无法确保选举竞争机制可以发挥汇集民意并将民意的多数取向转化为明确的政治托付这个民主体制最重要的机能。大多数的选民并不觉得他们可以经由选举，产生出一个当前台湾最需要的，也是他们最期盼的政治局面。这好像在一个选择相当有限而信息十分混乱的政治市场里，许多选民找不到他们真正需要的产品，也找不到可以承诺提供上述产品的可靠供货商。像是 2001年年底的立法委员选举，扑朔迷离的选情走向与捉摸不定的政党合纵连横形势、让多数选民感到十分困惑；想到自己的选票能够产生的作用本来就很微弱，在经过复杂的层层转折之后，其真正能发挥的作用可能完全脱离自己的掌控，更是感到挫折。

第三、政治体制响应挑战的能力明显下降。许多民众感觉到当前的民主体制无力回应台湾生存与发展所面临的各项重大挑战，也无法许人民一个可期待的未来。正当台湾身陷政治内耗之际，外部环境的变化脚步却不断加快。在两岸同时加入世贸组织之后，台湾的多数产业将面临门户洞开下的生存挑战，中国大陆的经济竞争压力更如排山倒海般而来。同时，在东亚的新秩序里台湾面临前所未有的边缘化危机。「东协加三」的区域合作架构已经制度化，其重要性正不断上升，已经有凌驾「亚太经合组织」之势，一个以东亚为主体的自由贸易区以及货币联盟的合作框架也正在积极酝酿之中。同时，东亚地区经济的重心正逐渐从日本移向中国大陆，北京在建构东亚区域合作体制上的主导能力与日俱增，而由于台湾迟迟无法与中国大陆在政治定位问题上取得共识，可能长期被排除在新兴的东亚区域整合机制之外。当台湾内部还在为「九二共识」与「三通」议题争论不休的同时，多国籍企业逐渐失去对台湾的兴趣，纷纷过门不入；中国大陆的高科技产业更是急起直追，并对台湾的资金与人才产生强大的磁吸作用。五十万社会菁英的出走让台湾高科技产业与服务业的转型与升级充满变量，并让台湾经济陷入通货紧缩陷阱的机率明显增加。同时，在经济成长力道大幅减弱，政府税基在企业要求减税压力下遭遇严重侵蚀，结构性失业不断增加，金融坏帐继续涌现等趋势下，政府正面临空前的财政危机。为因应两岸军备竞赛、社会福利支出与金融体系整顿的新增预算需求，政府已经左支右绌，根本无力在科技、教育、环保、交通与通讯基础建设，投入足够的资源，对生活环境质量与国际竞争力的提升都是不利的发展趋势。总之，在过去这段时间里，民众既看不到化解短期政经危机的出路何在，也看不到因应长期政经挑战的总体战略在那里。

第四、金权政治越演越烈，政治体制伸张公平正义的威信下降。在过去几年，金权政治对国家机构公权力的侵蚀，不但早从地方蔓延到中央，更逐渐从以往的「蚕食」进入「鲸吞」的格局。在李登辉主政时期的后半，政商连结与互动模式已经出现一些重要的转变，李登辉主导的党内权力重组，在相当程度上打乱了原有的财经技术官僚体系的内部伦理以及协调机制；李登辉推动的本土化路线，更重新排列了内需导向的财团、地方派系与财经官僚的位阶关系。经营政商关系的财团、立法院次级团体与地方实力人物都可以与国民党最高层直接进行利益交换，财经技术官僚的决策份量开始下降，政策自主性空间受到压缩。在政权轮替之后，更令人担忧的趋势逐一浮现：第一、在引进民间经营人才名义的掩护下，有特殊背景的财团将势力伸入政府主控的金融机构、国营事业与各种负特定政策任务的公营机构，开始颠覆这些附属机构的「社会公器」本质。第二，经营政商关系的财团在追求政策特惠时，财团锁定的目标已经不限于行政层级的特许执照、特权贷款、土地变更、或政府工程，而是大幅降低七大金融业营业税、土地增值税限期减半征收等，这种立法层级的巨大利益移转。第三、经营政商关系的财团在连手出击时，已经有针对特定政策议题进行政治布局的实力，因为财团不仅可以跨越政党直接操纵国会内为数众多的「利委」，而且已经开始扮演推举财经首长，甚至「拥立国家领导人」（ kingmaker）的角色。在一个经济安全感普遍下降、政府的公共服务日益缩水、贫富差距逐渐扩大的社会里，民众对于社会分配正义的议题更为敏感与关注，对于政治人物的贪污腐败、财团以五鬼搬运获取不当暴利、金权政治的巧取豪夺等严重违反公平正义理念的现象，更为反感，因此面对金权政治侵蚀国家公权力的恶化趋势时所产生的挫折感也更高。

伍、探究民主困境的结构与制度根源

任何一个有效运作的民主体制，必须克服民主治理的两个基本难题：第一是如何调和冲突与整合之间的矛盾；第二个是如何在民主正当性与治理能力间建立有效的转化机制。台湾的新兴民主体制在这两个环节上都出现了问题。民主政治的本质就是将政治竞争与冲突制度化，适当的竞争与冲突是民主体制所需要的，也是一个利益多元化的社会必然存在的现象。但是过于激烈的冲突与不择手段的竞争，将使得社会整合与政治协商难以进行，所以竞争必须受到民主游戏规则与政党竞争伦理的规范，分歧必须通过认同来调和，认同是建立在核心价值与共同体的观念之上，这两者为节制冲突提供了有利条件。

当前台湾民主体制出现难以整合的困境是因为国家结构出现了正当性危机。身份认同与政治社群想象上的分歧变成台湾内部最具破坏性、撕裂性的矛盾，这个尖锐的矛盾阻断社会共识、消耗内部精力、诱发政治恶斗。九十年代李登辉虽然全力打造「台湾主体意识」，并没有能真正消弭这个的深层矛盾；同时，九十年代后期的国族建构运动，不但带有相当的揠苗助长成份，也并不能提出一个有国际现实基础的国家结构改造蓝图，所以其根基并不牢固。在两岸竞争形势开始明显逆转之后，台湾民众在政治社群想象上的分歧，又开始逐渐扩大。在台湾岛上，有越来越多的人不但不排斥渐进式的经济、文化与政治统合，而且认为两岸统合是必然的趋势，也是保障台湾享有长期的安全、和平、自主与繁荣的合理安排。但也有为数可观的群体，坚持独立建国的理想，急欲摆脱对于「中国」的经济依赖与文化联系，准备与「中国」进行长期的政治抗衡与军备竞赛；为了维护台湾能保有最终走向完全独立的机会，他们愿意付出高昂的经济与军事代价。在政治人物的推波助澜下，这两种截然不同的未来愿景形成岛内水火不容的两条政治路线，也形成两边追随群众间相互的猜疑与敌视。在统独光谱上两端的政治势力，彼此间已不存在起码的宽容、信任或尊重；对立情绪已经凌驾对民主程序的基本共识，所有的诋毁、丑化与打压手段都可以被合理化。任何试图开辟中间路线的政治人物，都会遭遇强大的选边压力，被逼退或拉回到二分法的原点。这个裂痕更因为部分政治人物在选举动员时反复的搧动与挑拨而难以愈合。其结果是，每选举一次心理裂痕就扩大一次，更增加选后社会整合与政治协商的困难。其结果是，朝野政党间的互动模式已经超脱民主体制下的理性竞争，而近乎一场惨烈的政治斗争。在这场斗争里，国家的情治、官僚与司法体系，民间的财团、媒体与社团都可能不由自主的被卷入。彼此不给予对手的政治权利与社会代表的正当性最起码的尊重，在选举竞争中，经常看到政治人物向政治对手施加毁灭性人身攻击，操弄撕裂性与歧视性的政治图腾，并将选举竞争的战线无限延伸，从事无止境的政治动员。

其次，在民主政体必须建立适当的民意表达与民意监督机制来确保政府具有民主正当性，但政府又必须具备行动的能量，能够有效、及时响应社会大众的政策需求。健全的民主制度可以将两者紧密的连结起来，让某一个政党或政党联盟得经由选举顺利取得在一定期间内的政策主导权，可以掌握立法进度，积极推动施政目标。可是，我们的宪政体制设计与选举制度却让民主正当性与治理能量之间出现严重断层，尤其在多党林立的情况下，有效执政的多数很不容易产生，民主治理危机将一现再现。

最严重的问题是行政权与国会多数决机制可能经常会出现脱钩的情况，使得政治僵局不断出现。尽管修宪后直选制度的引进让总统在形式上取得比行政院长更直接的民主正当性，但是宪法有关行政权与立法权运作的基本设计并没有改变，行政院仍是最高行政机关，政府体制的运作仍是以行政院向立法院负责为主轴。在我国的宪法体制下，建立内阁与立法院多数间紧密的政治连结要比法国第五共和体制还更为迫切。因为，行政院几乎没有任何节制立法权的宪法机制，不像法国第五共和宪法对于国会立法权的行使界线有列举事项的规范，并赋予内阁得要求国会优先表决政府提案，以及对政府提案进行全案表决等介入国会议事的权力；因此，如果缺乏稳定的立法院多数支持，行政院在施政上必然是寸步难行。另一方面，在我国宪法体制下，总统并不必然享有多数民意的基础，也没有主动改造国会结构的宪法权力，因此无法给予内阁有力的政治支撑。所以为了有效的民主治理，行政权的组成仍必须与国会的多数决机制相连结，而不是依附于总统的民意基础之上，更无法依托于仅代表少数民意的总统。

另一方面，由于修宪后总统可以直接任命行政院长，不需要立法院行使同意权，等于给于总统开了一扇主动介入行政权的组成与运作的门，在理论上这道门应该只有在总统领导的政党或政党联盟取得国会多数时才能顺利开启。但在实际运作上，总统如果干冒行政与立法对峙僵局的风险，干冒引发宪政危机的风险，组织少数内阁的政治运作空间仍不小。在总统无法有效掌握立法院多数的情况下，与总统处于对立面的政党也不一定能组成紧密的多数联盟，因此未必一定可以藉助倒阁权机制来逼使总统交出组阁权。与总统处于对立关系的多数联盟，想要从敢于下政治险棋的总统手中争取组阁权必须完成一系列高难度的政治操作：建立一个有效的跨党决策机制，对于阁揆人选形成紧密的共识，展现不惜动用倒阁权的决心，并准备承担立法院提前改选的政治风险。这些政治操作的难度又因为我们特有的立委选举制度而变成难上加难，我们的选举是以候选人为核心，而不是以政党为对象。在政治摊牌的关键时刻，个别立法委员未必愿意遵从党领导层所下达的不信任投票动员令，尤其是地方经营型的立法委员往往自有其利益盘算。同时，政党的结盟关系如果不能提升到选举提名合作的层次，提前改选会让参与爆炸的情景重现，每一个政党都要面对席次比例改变的风险，每一个现任的区域立委也都要面临落选的风险。因此国会改选未必能产生多数选民所期待的稳定执政联盟，也未必能让政治体系重新获得行动能量。

再者，台湾政治体制内仍严重缺乏引导良质化政商关系模式出现所需要的制度安排与配套机制，可是却提供了让恶质化政商关系继续滋长与蔓延所需要的社会环境与法制空隙。我们的竞选动员模式是由金钱堆砌起来的，对于选举经费与政治献金的规范却极为松散，给予财团认养民选政治人物的绝佳机会；宪政体制逐步向总统制倾斜，国会选举制度突出候选人，两者都不利于政党纪律的维持；国会议事运作完全没有利益回避制度，松弛的议事规则却纵容少数立法委员干扰法案审查过程；检调系统与监察体系不能摆脱政治干预，司法机构则缺乏社会公信力；大多数经营政商关系的财团仍不脱家族企业的窠臼，这些企业多缺乏透明化的公司治理机制，由这些财团来筹组金控集团，将带来更严峻的行政监督难题；行政体系有庞大的外围事业机构与附属财团法人，在阁揆完全伏首听命的情况下，总统拥有数以千计的职位作为分赃体系（ spoil system）的筹码，而进行这些酬庸性任命都不必向立法院负责。这些制度上的缺失与空隙，正可为亲昵资本主义的孳生提供所需要的温床。

最后，台湾跟许多第三波民主化国家一样，新兴的民主体制还必须克服全球化对有效民主治理所带来的空前挑战。一方面全球化普遍削弱国家机构的经济调节与管理能力，在国际经济规范的重重束缚，以及跨国资本在面对国家机构取得空前优势谈判地位的结构制约下，国家机构的政策选择空间日益紧缩，可以有效行使的政策工具日益短缺、可以掌握的财政资源日益枯竭；另一方面，经济全球化的力量蕴含极大的割裂、排除与遗弃能量，全球化在一个社会内部进行经济的联结、吸纳与整合是高度选择性的，所以全球化所带来的参与机会、社会冲击，以及利益分配结果是高度不均的，很容易造成经济区隔加剧、社会鸿沟跨大、区域差距悬殊，以及社会凝聚力急速消退的现象。

陆、结语

在支配性政党体制崩解之后，台湾的民主体制虽然遭逢空前严峻的治理能量考验，但未必不能渡过。明年三月的总统大选以及明年年底的立法院选举，是一个重要的关卡，选举结果将决定台湾是否能快速走出行政与立法对峙的僵局，是否能促成一个新的主流路线的形成，以及凝聚出一个足以为台湾的航向稳定掌舵的超大型多数联盟。

从当前台湾所面临的民主治理困境中，我们可以看出，一个民主体制的平顺运作必须建立在周延的制度设计之上，如果政治人物根据只是短期政治需要来选择宪法体制与选举制度，而忽视制度长远的政治作用，整个社会将付出惨痛的代价。同时，稳固的民主体制必须建构在一个牢固的国家结构盘石之上，民主竞争所带来的竞争与冲突必须通过认同来调和，而认同是建立在核心价值与共同体信念上，而国家机构正是现代社会培育与凝聚核心价值与共同体想象最关键的机制。

大家都期盼明年春天的总统选举可以为台湾紊乱的政局划下一道休止符，让深陷民主治理危机的台湾社会能再现生机；同时，大家也都期盼在世界经济逐渐摆脱伊拉克战争的阴影之后，全球景气复苏可以为台湾严峻的经济形势带来一股回春的暖流。但这些期待，是否能够实现，要看在迎向2004 年总统大选的过程中，舆论与民意能否发挥积极的督促角色，引导蓝绿阵营中的领导人物，摸索出良性竞赛的默契与规则，让过去两年多朝野恶斗所形成的层层政治死结能逐一打开；也要看蓝绿阵营的领导人是否能够诚实面对台湾面临的严峻生存与发展挑战，积极响应如何重新设定台湾基本政经战略的大课题，带领台湾社会找回方向感，帮助大家重建对于未来的信心；要看总统选举结果是否能促成一个新的主流路线的形成，以及凝聚出一个足以为台湾的航向稳定掌舵的多数执政联盟；最后，无论选举结果如何，都希望政党领袖能致力于建立行政与立法之间，以及政党间的制度化协商机制，以及在政治菁英间能逐渐培养「共识型」的政治文化。

表一：韩国、台湾、墨西哥民众对民主优越性信念的变化（百分比）
（调查年度） 民主体制总是比其它政府体制要来的好 有些情况下威权的政府比民主体制来的好 对我来说民主体制与非民主体制都一样
韩国 (1997) 69 20 11
韩国 (1999) 53 31 16
韩国 (2001) 47.2 31.7 21
台湾 (1999) 54 12 17
台湾 (2001) 42.8 24.2 23.4
墨西哥 (1996) 53 23 24
墨西哥 (2002) 63 20 17
东亚地区资料来源：台湾大学「东亚民主化与价值变迁比较调查」教育部追求卓越计划
墨西哥资料来源：LatinoBarometro

表二：东亚国家民众对民主优越性的信念 （百分比）
韩国 台湾 香港 菲律宾 泰国
民主体制总是比其它政府体制要来的好 47.2 42.8 40.4 63.6 83.8
有些情况下威权的政府比民主体制来的好 31.7 24.2 16.0 18.0 10.5
对我来说民主体制与非民主体制都一样 21.0 23.4 32.3 18.4 5.0
样本数 1500 1415 811 1200 1531
调查时间：2001年
资料来源：台湾大学「东亚民主化与价值变迁比较调查」教育部追求卓越计划

参考文献

中文文献：

朱云汉（1998）。〈从党国体制到支配性一党体制：国民党与台湾的民主转型〉，陈明通、郑永年（主编），《两岸基层选举与政治社会变迁》。台北：月旦出版社。

英文文献：

Chu, Yun-han (1996). Taiwan"s Unique Challenge. Journal of Democracy, 7, 3 (July, 1996): 69-82.

Chu, Yun-han (1999). A Born-Again Dominant Party? The Transformation of the Kuomintang and Taiwan"s Regime Transition. In Giliomee, Hermann and Charles Simkins (Eds.), The Awkward Embrace: One Party Domination and Democracy. London: Harwood Academic Publishers.

Chu, Yun-han (2001). Power Rotation and Democratic Consolidation. In Alagappa, Muthiah (Ed.), Taiwan Presidential Election, Democratic Consolidation, and Cross-Strait Relations. Armonk, NY: M. E. Sharpe.

Chu, Yun-han and Jih-wen Lin (2001). Political Development in the 20th Century Taiwan: State-Building, Regime Transformation and the Construction of National Identity. China Quarterly, March 2001.

Diamond, Larry (2001). How Democratic Is Taiwan? Five Key Challenges for Democratic Development and Consolidation. Paper for the Symposium on "The Transition from One-Party Rule: Taiwan"s New Government and Cross-Straits Relations." Columbia University, April 6-7, 2001.

Economist, "Democracy clings on in a cold economic climate", Aug 15th 2002.

Freedom House (2000). Freedom in the World: The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties, 1999-2000. New York: Freedom House.

Tien, Hung-mao and Yun-han Chu (1996). Building Democratic Institutions in Taiwan. China Quarterly, 148 (December, 1996): 1103-1132.

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