老田：行政管理体制改革已经陷入“病态均衡”——以地震后西安火车站工作人员的表现为例

行政管理体制改革已经陷入“病态均衡”——以地震后西安火车站工作人员的表现为例

作者：老田

在管理体制改革中间，最近二十多年的改革有一个巨大的失误，就是过分注重管理规则和制度的作用。与此相关，有一个错误的认识也到处流传——“有了好制度，坏人也只能办好事；没有好制度，好人也办不成好事。”这种把规则和制度扩大为管理全部内容的理解，是极其狭隘和偏颇的。按照这样一种认识，规则的执行成本和监督信息的成本都为零，任何规则只要制定出来，就能够毫无代价地实施下去，管理者和被管理者就此被完全束缚了手脚，剥夺了任何自由行动的空间，这一“制度万能”的逻辑，本质上就是“人有多大胆地有多高产”的一个别种版本。实际上，由于监督信息和执行成本不为零，规则的不完善，管理系统内部的上下级之间的重新博弈过程是非常明显的，研究组织社会学的法兰西学派克罗齐耶等人指出，每一个监督、执行和规则的空白处，都会产生重新博弈和权力再分配过程，制度的结果只有在考虑了重新博弈的均衡结果之后，才能得到解释。

经过了二十多年的改革之后，行政管理体制改革的最显著结果就是强化上级对下级的权力，由此产生了一种比从前更为“不对称”的博弈过程，下级的命运比以前更多掌握在上级的手里，由于就业机会（对上而言是员工的雇佣权）操持在上级手里；而且权力的行使过程，也越来越缺乏规则和不为普通员工所了解，看起来也越来越带有更多的长官意志和不可预测性。在此情况下，下级的行为模式逐步向胆小谨微方向发展——最终是避免一切可能触怒上级的表现，本来，作为车站工作人员向上级转达旅客要求，应该是很正常的行为，可能是由于上级喜怒的不可预测性很大，每一次增加上级工作量的要求，对下级而言都是一种风险，根据经验，工作人员理性选择了在现场忍受旅客责骂，同时，为了最小化旅客的情绪反应，他们采取一种极度糟糕的防御措施——不恰当地散布一些不切实的恐慌信息，目的也很简单——让旅客知道不可抗力的严重性——强调不是人为责任而是属于“免责范围”。

从地震后西安火车站的反应看，二十多年的改革效果是清楚的，在管理系统内部强化了上级的权力；在形象和外观上也算是取得不错的成就——例如统一着装等等；技术装备水平有了很大的提高——例如对讲机和应急广播设备都很齐全。极端遗憾的是，在技术水平足以支持更好地服务于旅客的同时，由于内部权力分配上的巨大变化，带来了现场工作人员“理性选择”了“在任何时候都不能给领导添麻烦”的行为模式，结果，工作人员在回应旅客要求方面，已经降低到了完全不能容忍的最低水平——我实在无法想象还能够在何种程度实现进一步下降。

西安站工作人员的反应，实际上是一种经过长期的管理系统内部磨合中产生出来的博弈均衡，由于改革强化了上级的权力并赋予了当权者行使权力的极大选择空间，下级在这样的不对称权力结构中间，发展出一种理性的、防御型的行为模式，产生了一种不对称博弈中间的“病态均衡”——在这个博弈均衡中间非常有效地排斥了正常的信息流动渠道和现场管理所要求的赋权，一切都围绕着大权在握的上级的“可能反应”来表现。很显然，铁路这种公营部门，职工的就业和工资都相对有保障，失去工作岗位对于普通工作人员而言的损失十分巨大，按照经济学的概念就是“准租金”很高，一个工作人员退出现岗位的损失越是巨大，就意味着会自下而上地（准租金是存在于劳动力市场价格对比中间）支持上级权力的过度扩张的，所以，病态均衡往往更为集中地体现在公营部门的员工身上。病态均衡的结果非常明显，就是从管理系统中间的下级工作人员身上，较为彻底地排斥基于现场管理要求的信息优势地位和赋权，导致具体的工作人员拒绝选择有效地回应服务对象的“理性行为模式”。我们具体看一看在地震后的西安站，这个病态均衡是怎么强烈表现的。

5月12日下午14：40前后，西安地区有明显震感，大约持续了几分钟的样子。恰好前一天买了16：20出发的1158次车票，预备回武汉，我三点多钟到达西安火车站广场，就发现火车站的工作人员把大量旅客疏散到远离车站的安全距离之外去排队。由于多次列车延误和晚点，大量旅客滞留在车站广场，车站方面也派出了大量的工作人员维持秩序。由于等候时间很长，烈日久炙，一些旅客发出不满意的抱怨，由于站方未能及时提供列车晚点的准确信息，大量旅客无法合理选择是否离开广场，不得不在烈日下苦候。

在现场工作人员和旅客之间，发生了两次明显的冲突，一是工作人员在开辟紧急通道时推了一名女旅客，另一位男乘客极端不满，厉声指责工作人员，看得出来，车站工作人员也竭力避免扩大事态，其同事赶紧隔离的双方并说好话以求息事宁人；另外一件事很重要，足以考验出车站管理改革中间的进步或者倒退，有些旅客提出合理要求，让工作人员转告其上级，希望提供具体车次的晚点具体状况。在面对旅客合理要求时，车站工作人员的反应值得记录在案：一个年青的工作人员先是推脱，让旅客去找我们的领导，而他的领导则处在几十米之外，这在拥挤的现场是很难跨越的距离，在旅客指责这个工作人员之后，他信口开河散布恐慌情绪：既然地震了有可能是哪里的铁路隧道垮了或者桥梁塌了，没有办法实现列车准点，然后还反唇相讥说，要是你坐飞机从天上飞就没有这些问题了。另外的旅客真的找到了他们的领导（胸前的牌牌表明是“副科长”），这个副科长与他的下级反应完全一样，说杭州、南昌、郑州火车站都有震感，所有火车都晚点，你提的问题谁也答复不了。

车站的副科长及其下级的说法都是站不住的，其实，旅客并没有要求准点乘车，而且要求晚点列车的准确信息，这是今天很容易得到的，不存在任何障碍。铁路的通讯技术装备水平已经相当先进，全国骨干铁路的光缆网络早已形成，配合计算机信息系统，每一个铁路枢纽站都很容易得到全国铁路车次运行信息，考虑到这些信息都无须保密，而且旅客作为购票乘车的利益相关方，完全有权了解实际的误点和延时信息，而且，如果列车延时较长的话，旅客可以离开拥挤的现场他就，降低车站工厂的拥挤程度。把轻易可以得到的信息转告相关旅客，这并不给车站管理方面造成多少麻烦，反而会减少现场的拥挤，给车站维护秩序的工作人员也带来便利，虽然数位工作人员手里都持有对讲机，但是没有一个人愿意把旅客的强烈要求上达车站的相关管理部门。

由于老是得不到至关重要的车次信息，许多旅客不得不在烈日下排队等候，不敢稍离，由此对工作人员的提问语气凌厉，还表现出不友好的态度，现场工作人员明显表现出很大的克制。就我个人所知，中国铁路近年来通讯建设的成就很大，干线铁路的光缆线路早已全部连通，正是依托这个完善的高度通讯网络，铁通公司有能力在许多大城市向居民提供住宅电话服务。对于线路上运行列车的情况，有如此先进的通讯网络支持，可以轻而易举了解各次列车的状况，完全有条件向焦急的旅客提供准确的车次运行信息。由于得不到准确的晚点信息，本人就不得不在烈日暴晒之下，毫无必要地停留在拥挤的车站广场上，苦候了三小时之久，唯恐离开广场而误了火车。

看来，真正的问题在于管理系统内部，出现了严重不利于下情上达的阻塞问题，工作人员宁愿忍受旅客的指责甚至是谩骂，也不愿意向上反应旅客的强诉求，并通过散布灾情严重的不实信息进行“防御”，企求以此消弭旅客的提问和指责。

苦候至19：00才登上火车，此时已经晚点近3小时。上车之后，询问列车员，才知道火车于14：30左右已经行至距西安20余公里的地点，西安火车站发出调度命令让其原地等候，直到18：00才给进站指令。从事后了解的这个情况看，西安火车站的调度命令有些反应过头，这也无可厚非，毕竟还是从防震角度出发，没有人能够先知先觉；但是西安站本身就是列车调度命令的发出单位，甚至不需要向其他路局和单位咨询，就直接掌握了该次列车第一手的准确信息，但是，就是不向旅客发布这个关键信息，致使得不到准确信息的旅客不得不被动选择烈日下苦候的最坏选择，大量的旅客拥挤在车站广场上，无疑是加大了工作人员维护秩序的难度，我亲耳听到一个年青的工作人员抱怨说他已经在车站工厂坚持了四个小时。

问题还在于，车站下级工作人员在接到旅客的强烈要求之后，原本可以向上级反应，修正车站方面的信息发布上的疏忽，纠正失误，但是他们即便是遭遇到旅客的不满和指责，也仍然拒绝把旅客要求上达，这说明是在整个车站管理系统内部，已经在改革二十年之后出现了新的“病态均衡”——在管理系统中间，面对掌握命运和喜怒难以预测的上级，下级已经形成一种理性的行为模式，在任何情况下都要避免向上级提出任何工作要求，这种病态的“博弈均衡”业已制造出严重的信息堵塞逻辑。正是因为如此，二十多年的改革之后，对于旅客的服务精神和旅客要求的回应，在技术装备水平急剧上升足以支持更高的服务和回应水平的同时，却反向跌落到历史最低水平。从现场工作人员宁愿忍受旅客的大量责骂看，堵塞的“惯性力量”非常强大，工作人员实际上面临的风险，看来远远大于旅客的强烈反应对于他们心灵所造成的影响，因此，从车站的副科长开始直至普通的年青工作人员，都一致地选择拒绝转达旅客的要求。

越是在那种非常情况下，准确的信息对于旅客就越是重要，笔者在下午15：46分，接到武汉家人发来的短信说是四川某县发生了强烈地震，我很快把这个信息告知旁边的旅客，很多人听到之后都感到释然。车站方面原本可以比个人做得更好，但是他们的工作人员从防御心态出发，却选择了不恰当地散布恐慌情绪的方式。下去16：55分，手机接到湖北省地震局的群发信息，告知是四川省汶川县发生7.8级地震，这是接到官方的第一个准确消息。

二〇〇八年五月十三日

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