贺雪峰：土地制度是中国奇迹的基础

作者：贺雪峰来源：国资观察 2015-09-20

当前农村土地政策研究中有意无意有一种观点，就是中国农地制度不好，不如欧洲、美国的好，也不如东亚各经济体，当前农地制度改革的目标就是要改变不好的中国农地制度，最后一劳永逸地建立一个与全世界相同的好的农地制度。也是因此，当前农地制度要改革、要大动成为学界和政策研究部门的共识。

　　当前中国农地制度最大的优势也许就在这种制度还有调整空间。

　　通过新民主主义革命(资产阶级性质的革命)的土改，中国实现了“耕者有其田”，消灭了土地剥削阶级。此后不久又通过合作化完成了带有社会主义革命性质的过渡，并通过互助组、初级社、高级社，一直到人民公社，形成了公有性质的农村土地制度，这个制度最终在1962年通过的《人民公社》60条中固定下来，形成“三级所有、队为基础”的农村土地集体所有制。到改革开放，实行各种责任制以调动农民生产积极性，最终安徽小岗村“大包干”的家庭承包制成为主导的农村经营制度安排，这样一种制度强调土地集体所有、农户具有土地承包经营权，农民与国家和集体的关系被界定为“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，初步形成了统分结合、双层经营的农村基本经营制度。因为农民有了剩余索取权，家庭承包责任制极大地调动了农民进行农业生产经营的积极性，在比较短的时期内，农业产出快速增加，农民收入快速提高，农业生产力得到了较快发展。

　　家庭承包责任制到底能否稳定，以家庭承包责任制为基础的农村基本经营制度能否稳定?在分田到户不久，中央即出台政策规定家庭承包责任制15年不变。到1990年代中期，中央又出台政策规定家庭承包责任制长期稳定，农民承包土地的承包关系再延长30年不变。此后有国家领导人讲农村土地承包关系要保持稳定并长久不变。

　　家庭承包责任制规定“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，虽然因为农民有剩余索取权，从而极大地调动了农民的生产积极性，却因为农户数量庞大，经济剩余很少且极为分散，国家很难从农民那里低成本收取农业税费，集体也很难低成本地向农民收取三提五统和共同生产费，从而出现普遍的农户拖欠国家和集体税费，而为了收齐税费，国家和集体就不得不提高组织投入，并因此迅速提高了向农民收取税费的成本，这些成本最终落到农民头上，形成了农民负担的持续加重。1990年代开始出现因为农民负担而来的干群对立、村级债务等等问题，三农问题迅速恶化。国家因此在进入2000年以后果断取消了农业税，并同时取消了各种针对农民的收费。

　　取消农业税后，国家不仅不再向农民收取税费，而且迅速增加给农民的各种补贴。之前一度成为负担的农民土地承包经营权迅速成为真金白银的权利，1998年前后第二轮土地延包中坚决不要土地承包经营权(因为有了土地承包经营权就必须要交纳税费)的农民开始要求自己的土地承包经营权，并因此在 2004年前后在全国掀起了一轮普遍的农民要求土地承包经营权的高潮，以至于很多省市自治区政府不得不在2004年前后进行了“完善二轮延包制度”的围绕土地权利的调整。

　　1998年前后第二轮土地延包，因为农民负担比较重，土地权利同时也意味着农民负担，土地中的利益比较少，甚至不少地方出现了农民坚决不要土地承包经营权的情况。因此，第二轮土地延包在全国都是波澜不惊，很多地方的第二轮土地承包走了过场。相反，2004年前后，因为取消农业税，土地权利利益巨大，从而出现了全国范围的争夺土地承包经营权的激烈冲突，国家不得不因此出台政策微调农村土地承包关系。受到2004年前后激烈争夺土地权利的刺激，2006年出台的《物权法》开始将农民土地承包权规范为用益物权，学界和政策部门开始探讨一劳永逸解决问题的农地法律制度。“长久不变”也因此应运而生。“长久不变”的核心是通过一次初始公平的土地分配，将村社集体所有的农地按村社成员进行均分，村社成员获得长久不变的农地承包经营权，然后再通过将农地三权分置，集体所有权、农户承包权和经营权分开，农户将稳定的承包权通过农村产权交易平台流转到经营者，经营者获得农地进行适度规模经营，发展现代农业，实现农业现代化的制度。

　　问题是，至少在目前阶段，农民人数仍然很多，小农经济还有很长时期的存在合理性，一般农户家庭通过年轻子女进城务工经商，年龄比较大的父母留村务农来应对当前阶段状况，老人农业还会有很长时期的合理性。且农村中仍然存在着大量需要依赖农村和农业收入、并且往往将进城亲友邻里承包地流入经营的青壮年农户，这些不离村的青壮年农户是农村社会的“中坚力量”，在社会结构和乡村治理中占据极其重要位置。因此，指望通过“确权确地确四至”来推动土地承包权向规模经营大户流转，从而解决一家一户小农无法解决公共品供给难题，以及发展现代农业的思路，却可能因为小规模的小农经营的长期存在而难以实现。反过来倒是，因为指望通过推动经营权流转来形成规模经营的思路，使得政策极大地忽视了当前乃至未来很长一个时期都将普遍存在的小农经济的需要，政策根本没有考虑仍然高达2亿户以上小农的需要以及他们的痛点在哪里的问题。

　　在仍然有2亿多户小农，小农不仅是最为重要的农业生产者，而且农业为中国大部分人提供了就业收入机会，为中国现代化提供了稳定的农村根基的情况下面，农村生产关系包括土地制度安排就应当为小农提供服务，土地制度设计就应当回应当前一般农户的需要，就应当解决他们在农业生产中的遇到的困难，理解他们农业生产中的主要痛点所在，而不是要设计一套一劳永逸的土地制度解决问题。简单地说，农业生产力还没有发展到规模经营的现代农业阶段，农村生产关系包括土地制度安排也就没有必须跟进到这个阶段。

　　当前中国农村正处在历史上最为快速的变动时期，未来一个时期将继续快速变动。经过了新民主主义革命和社会主义革命的中国，消灭了附着在土地上的各种既得利益，从而使土地制度可以依据农村生产力发展的需要进行设计或改革。前面所述包括人民公社“三级所有、队为基础”的制度安排，“分田到户”、 “15年不变”、“30年不变”、“土地确权”、“长久不变”等等，都是自上而下的制度设计或改革，以适应不同时期农村生产力发展的需要。当然，这些设计或改革并非就都一定对了。比如对“确权”和“长久不变”的设计，我以为都是大错。但中国可以对土地制度进行设计或改革本身，是因为经过新民主主义革命和社会主义革命之后，中国已经消灭了土地食利者，消灭了附着在土地上的既得利益，从而积累出来巨大的土地制度势能或优势，并可以依据不同时期生产力发展的需要来设计有所差异的土地制度。

　　建国以来，中国农村生产力一直处于快速变化中，到目前，农村生产力至少正在同时进行三个方面的变化，一是机械化快速推进，二是土地承包者与土地经营者迅速分离，三是青壮年劳动力大量进城，老人农业成为普遍现实。这三个方面的变化就要求农村生产关系尤其是土地制度要予回应。其中要点是解决小农地块分离的问题，让农民之前为了公平而分得十分细碎的土地小块并大块，连片经营。当前种田农户的最大痛点就是土地过于细碎，机械难以下田，灌溉成本太高，连片经营可以让农民极大幅度地降低农业劳动投入和农业管理成本。若当前农民痛点在于地块细碎，则确权确地确四至就是十分荒唐的事情。相反，当前仍然写在宪法上的统分结合双层经营体制就具有极大合理性。

　　随着现代化和城市化的推进，农业生产力还会继续发生变化，大量农村人口继续进城，且进城农民中的绝大多数都有能力在城市体面安居，少数进城失败的进城农民，国家也有能力为其提供较高水平的基本保障，农业和土地的社会保障功能降低，农业现代化本身的规律开始起作用，则因为中国农地制度的优势，国家就可以再进行土地制度改革以适应新时期的农业生产力发展的需要。

　　以上所述，总结起来就是，经过了两次革命所形成的中国农地制度因为消灭了附着在土地上的既得利益，从而形成了中国特色的土地制度具有极大的优势，可以通过改革来适应农业生产力发展的需要。中国土地制度可以改革使中国农业就更加有了希望。

　　反观一般国家，因为土地私有，在土地上面附着有强大的既得利益，任何土地制度改革都是不可能的，除非革命，因为只有革命才能真正强制性地调整不可逆的既得利益。日韩以及台湾地区的农业现代化并不顺利，其中一个重要原因就是土地制度难以调整。台湾地区搞的“小地主大佃农”改革，只能是国家花了很多钱，农业却仍然没有发展。日韩台通过民主革命性质的土改做到了平均地权，但细碎的土地权利在新时期(农民已经进城了)如何整合成为适合发展现代农业推进农业现代化的安排，却出现了问题。而印度、拉美等未进行过民主革命性质土地改革的国家，土地所有权集中在少数地主手中，成为剥削农民的手段，这些人数很少的带有封建性质的地主不当地占有了社会剩余从而拖了工业化的后腿。

　　显然，无论是印度、拉美等未进行土改的发展中国家，还是日韩台等进行过土改的东亚国家和地区，因为土地制度是私有制，就使得附着在土地上的既得利益不可能通过改革来清除，其土地制度倒是稳定了，但农业生产力却在不断变动，这个变动的农业生产力就时时让稳定的农业生产关系包括土地制度出丑，其代价是农业发展不好。

　　中国农业乃至中国发展的优势就在于，因为消灭了附着土地上的既得利益，而使中国可以随着农业生产力发展的需要，不断地调整农业生产关系，包括进行农业基本经营制度的改革与完善，其中的关键之一是土地制度的调整。当前中国农业生产力仍处在快速变动中，农业生产关系包括农地制度安排也就必然要变动。我们不可能也不必要一劳永逸地建立一个适合任何情况的农地制度。农地制度可以调整是中国的巨大优势，其实正是中国奇迹的一个幕后英雄。

　　当前的土地制度安排也就只能来自当前农村生产发展的状况与农民的需求。我们要了解当前农村的状况。因此，再次想到陈云讲的“不唯书、不唯上、只唯实”了。