曹锦清：市场发挥决定性作用并非要求农地私有化

作者：曹锦清来源：《探索与争鸣》 2014-05-21 632

　　现在中央提出要对农村的土地确权发证，并要在五年内完成。发放土地证以后，农民土地私有的观念就会强化，这种强化在城乡结合部表现得尤其明显。从这个角度来看，这种村集体所有、农户承包经营的制度安排，可能会成为从集体所有制向私人所有制过渡的中间阶段。这种情况在历史上多次出现，村社制度都是通过集体耕种，然后是农户承包，最后完成向私有化的过渡。很多自由主义的经济学家，都认为这是一个必然的趋势。

　　但从备受各界瞩目的中共十八届三中全会决定来看，我认为，中央还是比较谨慎的。《决定》重申坚持农村土地集体所有权，维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。如果从类型学的角度来看，农地可以分为耕地、林地、宅基地和集体建设用地四类，《决定》提及了其中的三类，没有涉及到林地。

　　首先，我们来谈林地。全国共有林地约为45亿亩，归集体所有的28亿亩，其余的是国有资产。1982年的时候，林地分了一次，但效果不好。因为有两个问题没办法解决，一是防盗问题，二是防火问题。我的老家就是这样，林地分了以后就有人开始偷树，有的大队原本好好的林地，在几个星期内就被砍伐成了荒山秃岭。发现这种情况以后，大部分地方就把这项工作停了下来，所以1982年林地分得并不彻底。从十七届三中全会开始，国家对集体林权制度进行大面积整改。在此之前以福建作为试点，然后在全国范围内进行推广。规定林地的承包期为70年，而且林地是有抵押权的。

　　其次，是18亿亩耕地。中央对耕地的规定是比较谨慎的。在维持原有制度不变的前提下，通过确权来加快土地流转，以实现土地的适度规模、连片经营。对于适度规模的这个度，各个地方情况并不一样。以上海为例，松江区是以80～100亩作为适度规模，而在奉贤区，则有200亩、500亩，甚至1000亩。此外它还必须是连片的。1982年分田到户的时候，按照土地的好坏、远近来进行分配。在南方，一个农户大概会有五六块甚至七八块面积狭小的土地，极其分散，它的经营成本就变高了。现在要实现连片经营，就要进行土地平整，兴修机耕道、水渠等，这些成本也是由政府财政来投入。连片经营以后，就解决了农田水利灌溉里“最后100米”的问题，也就是支渠到农田的问题可以解决了。

　　再次，就是宅地。中央文件把地产和房产分开来讲。对地产的提法是比较谨慎的，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这里值得注意的是体现中央谨慎之处的“试点”一词和最有争议的“转让”一词。2007年开始生效的《物权法》规定，农民的承包地和宅基地是一种物权，意思是说它不是一种债权。农民的承包地以前承担向国家交税和向集体缴纳三提五统的义务，因此，可以理解为它是一种债权。当土地不再负载税费负担了，它就变成一种物权，就是纯收益了。在罗马法里，物权是一种私有权。但在我们对物权的规定里面，土地和宅地不准抵押，也不准买卖。这就带来一个问题，农村金融怎么办?因为农民没有任何抵押，农村经营怎么进行融资?但如果可以抵押，这个抵押权在本质上并不从属于承包权，它是属于所有权的。转让应该被理解为一种买卖，因为转让和自由买卖没有什么区别。所以很多人就理解为村集体用地和宅地可以私有了。按照现有的法律法规，对于宅地，村集体拥有所有权，农户有使用权，宅地上的房屋的所有权属于农民。而房地产里房和地能不能分开，它怎么分?这是一个待解决的问题。

　　在我看来，林地可以抵押，农地也可以抵押，但是抵押的不是承包权，而是经营收益权。因为林地和耕地可以产生稳定的收益，可以把这个稳定的收益预期进行抵押来获得贷款，但承包权还永远是农户的。唯独房地产，也就是农民的房子怎么办?如果农民的房子抵押掉了，到期无法偿还抵押款就要失去房子，而我们又同时规定宅地是归村集体所有的，这里就有矛盾了。所以，分歧就在这个地方。

　　《决定》里还有一句话，就是“使市场在资源配置中起决定性作用”。按照马克思的经典理论，在所有的要素里面，土地是起决定性的，是核心要素。根据主流经济学的观点，正因为土地的产权不确定，流转的过程中就发生了大量的摩擦并导致交易成本上升，这对经济运行是不利的。现在中央提出要让市场起决定性作用，他们就理解为是向私有化推进。也正是考虑到这一点，对于农民房屋的转让问题，中央就规定，第一要选点，第二要稳妥推进。因为中央明确说了，其目的是“探索农民增加财产性收入渠道”。为什么写这样的话?是因为中央对农民是有承诺的，那就是到2020年全面建成小康社会。何为小康?其他的都是软指标，唯独农民收入翻番是硬指标。一般说来，农民的收入由农地收入、打工收入、财产性收入和转移支付四部分构成。正是在这个意义上，有人提出来通过农民住房来增加其财产性收入，以确保预期目标的实现。宅地要想盈利的话，在城乡结合部，或者是那些风景比较好的地方，是可能的。广大的农村不可能存在这种机遇。一方面，宅基地的私下转让在全国范围内已普遍发生，有其客观性;另一方面，大量的宅基地荒芜现象也是普遍存在，特别是在一些偏远山区。总之，想要通过宅基地做文章来增加农民的收入，只能是少部分的，不是大量的。所以，通过宅基地来让农民获得普遍的增收，我的判断是“幻觉”。

　　最后，村集体建设用地。如果此类地予以放开，在当前监督和约束缺位的情况下，大量的款项会落到村长、村支书的腰包里，为“小官巨贪”创造了更大的生成空间。大量农民外出打工以后，对土地的性质一片模糊。农民最清晰的就是祖上传下来的宅基地。这些是我的一些忧虑，我大体上同意首先要有试点，然后稳妥进行，否则是要出问题的。如果有人把这个理解为和新型城镇化相关联，那就更可怕了，甚至有人说这是“二次土改”，就有点胡说的成分了。他们没有去调查和研究就把非常复杂的东西高度简单化了，以为往前推进就是好的。其实，有的时候往前推未必就是好的。当摸着石头过河的时候，前面的石头砰砰地往下掉也是有可能的。知道伸腿就要知道收腿。摸到了石头就往前跨一步，没有摸到就再摸摸看。

　　土地增值和工商业的大规模引入密切相关。工业化带来人口集聚，进而有了住房、交通、教育、医疗和商业设施等需求，从而带来土地增值的可能性。去年我去东莞，很多村里原本建了很多厂房，有的就一次性出租了，拿到几千万。有的是每年都有租金的，多的有上千万，所以每年都要发放一些分红，但是在这种村里谁是村民成为一个问题。关于村民的定义是五花八门。那些嫁出去的是不是村民?去世的是不是村民?新出生的是不是村民?嫁进来的是不是村民?这背后有巨大利益，各地的规定都不一样，而且新一届地方政府产生后出台新的规定也是有可能的。

　　另外就是小产权房。大量小产权房利用的是村集体建设土地，有一部分甚至是耕地。它的价格要比正常的商品房低50%以上，如果这部分放开了，城乡结合部的农民盖房子卖给城里人的趋势将蓬勃发展。我是有这个担忧的，相关政策的制定要非常谨慎。