关于粮食安全保障问题的调查与思考

　　农为邦本，食为政先。粮食安全始终是事关国家安全、社会稳定、百姓安宁的头等大事。近年来，伴随着工业化、城市化的推进，耕地被侵蚀，土壤被污染，种粮利润低，水资源短缺、农村劳动力不足、农业人才流失和青黄不接等问题，直接危及粮食安全。今年6月初，联合国粮农组织和经合组织联合发布的《2013-2022年农业展望》指出：“在经济快速增长和资源有限的制约下，中国的粮食供应是一项艰巨的任务。”

　　一、我国粮食安全面临挑战

　　2004年以来，我国粮食生产较为平稳，没有出现大的问题，这主要得益于党中央国务院坚持把粮食安全作为国家安全基础的战略思维，得益于强农惠农富农政策体系不断完善的支持保护，同时近十年来，国我粮食进口逐年扩大也是一个重要因素。但在看似平静表象下面，粮食生产潜伏着许多定人十分担忧、需要高度警觉的问题，笔者近日在江西一个种粮县(简称H县)调查发现，新形势下要保持我国粮食持续生产能力还存在不少困难和问题，归纳起来主要有以下几个方面：

1、粮食总产量呈下降趋势。从20世纪80年代初开始，由于杂交水稻的逐步推广、化肥农药使用量增加，又恰逢其时地迎来了农业生产关系的变革——农村实行家庭联产承包责任制，H县粮食产量大幅提高，并一度出现卖粮难现象。1986年，全县粮食总产量达到16.3692万吨，商品粮达到8.5万吨，全县生猪饲养量达31.883万头。进入本世纪后，尤其是近七八年来，由于各种原因，该县粮食总产量呈逐年下降之势。据不完全调查统计，最近几年全县粮食总产量较上世纪末鼎盛时期大约减少30%，即全县粮食总产在11.5万吨左右。

2、耕地减少面积逐年减少。H县统计年鉴显示，1966年年末耕地面积为322，366亩，1982年年年末耕地面积为307，639亩。从那里起到现在30多年时间里，该县耕地面积大幅减少，减少的面积约占总面积的1/3，即减少了7――10万亩左右。耕地减少的原因，大的方面主要是退耕地造林占用粮田约6万亩，其他则为非农建设占用粮田，项目包括：政府建搞开发区和工业园区、修建公路桥梁、农民建私房、兴建水电站等。此外还有大山深处自然村整体搬迁和山排田因泉水桔竭等造成粮田荒废等。

3、粮食收储隐忧重重。上世纪末H县国有粮库收粮每年都在5万吨以上，库存最高时达14万吨。那时全县各乡粮库爆满，仓棚堆粮、露天堆垛情景比比皆是。进入本世纪后，国有粮企的收购状况可谓一落千丈，2006年全县国有粮库只收购粮食0.855万吨，而最近的五六年基本上没有收粮，2012年国有粮库存只有1.3万吨，上面下达的国家、省、县5.5万吨贮备粮任务无法完成。由于国家投入减少，该县国有粮食企业14年来没有新建一座储粮仓库，基层粮库仓储基础设施严重破损，墙体开裂倾斜、地面下陷返潮、仰顶脱落渗漏，20%仓房存在随时倒塌的风险。国有粮企未到粮，私有粮企收粮也十分有限，每年只有0.8万吨左右。

　　二、影响粮食安全的因素

1、耕地面积质量下降。在耕地面积不断减少的同时，耕地质量也呈不断下降的趋势。在南方稻区，过去每到春天田野紫云英绿油油一片，再加上青蛙鸣叫声，一幅春意盎然的画卷，然而这幅画卷止于上世纪80年代的大包干。现在的农田都是所谓的“卫生田”，即不种绿肥也不施农家肥(多数农民已不养家禽了)，完全依靠化肥。化肥、农药以及金属污染等导致许多耕地被污染、地力不断下降。H县全县化肥用量，1986年为11965吨，2005年为17987吨，增长66。5%;农药使用量，1995年为204吨，每亩用量为0。59公斤，2005年全县农药总用量为541吨，每亩用量为1。91公斤，10年增长37。71%。

2、种粮比较效益低。2004年以来，国家采取了一系列强农、惠农政策，但农资价格、雇工工资、农机作业价格、土地租金不断上涨，“侵蚀”着种粮效益，务农增收远比不上外出务工收入。调查显示，种一亩水稻投资投劳计610元，两季亩产1300斤，折价每斤1.4元，共计1820元，加上直补120元，双季每亩纯收入为720元。因为这个原因，H县农村总劳力71166人，外出打工的占86.7%。由于这个原因，过去双季稻田现在改成单季稻，全县每年因此减少粮食播种面积约5万亩。还有就是粮食作物改经济作物，全县制种2万多亩、烟叶1.8万亩，其他还有莲子、菌类、蔬菜、养鱼等面积也在2万亩左右，累计全县减少粮食播种面积6万多亩。

3、农业基础设施薄弱。本世纪以来，国家加大了对农田水利建设的扶持力度，仅“十一五”期间，H县就新增灌溉面积1.25万亩，改善灌溉面积1.9万亩，新增除涝面积0.23万亩。但总体看，距稳产高产的高标准要求还有很大差距，农业基础设施仍较薄弱，许多水利设施年代已久，不少老化失修，内在质量也在退化，运转能力逐渐弱化。特别是小型水库水利设施，大部分山塘、水库蓄水能力不到设计能力的50%，且不少中小型水利有的没有支渠、斗渠、毛渠配套，工程蓄、灌、排远行不良，阻塞了农田灌溉的最后“一公里”，导致效益逐年衰减。在干旱年份因为缺水，造成许多农田二晚栽不下去，或在水稻生长期间因缺水造成减产，全县因此减产在0.8万吨左右。

4、农技支撑功能不强。乡镇农技推广机构经过几次改革，服务功能并没有加强，相反还削弱了。农技人员行政化现象很严重，再就是接受培训和再教育机会少，知识日渐老化，推广手段落后，难以适应现代农业发展要求。

　　三、制约粮食安全的深层次原因

　　影响我国粮食安全保障的问题很多，有客观的也有主观的，但根本原因源还在于我们举国上下的急功近利思想，其他问题由此派生，这些问题包括：

1、数据失实

　　H县耕地面积和粮食总量产较上世纪末减少约30%，但该县统计年鉴上的耕地面积和粮食总产量这两个数字基本没有什么大的变化，2012年统计年鉴上的耕地面积为289815亩，粮食总产量为16.648万亩，为个数字与上世纪90年代粮食总产高峰时的数字十分接近。统计数字不实显然与地方政绩考核密切相关，同时与某些政策有关，如粮食直补以过去的上报面积为准，减了面积势必减少补贴。H县粮食生产状况在南方稻区(山区)颇具代表性，南方稻区约占我国水稻播种面积的94%，稻谷总产量占全国粮食总产量的45%。H县粮食减产幅度扣除政策性因素(退耕还林)约为20%，如果按这个标准来推算全国的粮食总产量，在推定小麦、大豆等粮食产量统计无误情况下，我国近年国粮食总产量应当在50000万吨左右。如此看来，所谓我国粮食成功实现了“十连增”就难以让人信服，同理，18亿亩耕地红线也可能下破。

2、政策失效

　　党和政府历来重视粮食安全工作，尤其是进入本世纪后，出台一系列旨在保障粮食安全的政策措施，如坚守18亿亩耕地红线不突破、基本农田保护制度、新增建设用地指标、建设用地增减挂钩、征收耕地占用税等。但这些政策执行的效果并不理想，有些甚至可以说是形同虚设，如在强大的利益面前，有多少人的头脑里还有“18亩耕地红线”这根弦?又有几个人严格按照《农田保护条例》审批耕地?在江西抚州市的区县城郊区、国道省道及县乡公路沿线，大量当地最好的良田被毁，用来建房或搞其他非农建设，其情其景令人触目惊心。

　　3、市场失真

　　这些年伴随着粮食宏观调控机制的不断强化，粮食市场出现了政策化的倾向，粮食市场供应主要依赖政府拍卖政策性粮食库存，这就形成了政府调控政策主导粮食市场基本走向的格局，因此就会出现明显的负面溢出效应。这样做的结果是粮食市场价格信号的扭曲和失真，最终影响粮食生产的健康发展。

　　4、利益失衡

　　长期的价格扭曲,使得市场机制在粮食供需调节中的主导作用未能充分发挥。国家行政力量的过度干预,导致粮食产销各利益主体间利益关系严重失衡。粮食主产区和粮食生产者的利益大量转移给粮食主销区和粮食经营者,从而影响了粮食生产者的种粮积极性,进而对我国的长期粮食安全造成威胁。

　　四、确保粮食安全的对策建议

　　1、严格保护耕地夯实粮食稳定增产基础。严格保护耕地，是保护粮食综合生产力的前提。一是全面检讨相关政策法律。对有关粮食安全保障的政策法律，行之有效的坚决贯彻落实;对不起作用的甚至起负作的作出调整。二是坚决制止滥占耕地风潮。当前，新型城镇化正在各地如火如荼推进，滥占耕地建开发区、住宅区以及城乡私人建房也必然再掀高潮，对此各级政府必然高度警觉，采取坚决措施刹住这股歪风。三是有效控制土地撂荒。在摸清撂荒实情的基础上，采取相应措施，让其流转，恢复耕种。四是全面进行农村土地整理。农村自然村布局分散，尤其是“空心村”和村庄消失现象十分严重，未来应加强农地整理，推进中心村建设。

2、完善基本经营制度提高资源利用率。发展现代农业，保障粮食安全，亟需创新农村基本经营制度，以提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。要引导农民重走合作之路，即通过社区合作与专业合作的方式把农民组织起来，共同应对市场挑战，在这方面可学习东亚日韩台的“综合农协”模式。

　　3、加大国家扶持力度提高粮食生产能力。一是大力加强农田基本建设，改善农业生产条件，提高耕地生产能力。二是加大对产粮大县的奖励和粮农的补贴力度，切实改进粮食直补方式，逐步提高粮食最低收购价。三是建立农业保险与粮食安全预警制度。农业是高风险行业，应建立国家扶持下的农业保险，以此替农业分担压力。同时，逐步建立粮食生产、需求、储备、市场动态及突发事件跟踪的监测预警分析制度。四是建立和完善基层农业科技服务体系。

4、健全和完善粮食储备体系。主要措施是增加粮食储备规模、调增粮食风险基金、改善粮食仓储设施等。支持和鼓励不同所有制企业和多元化的市场主体参与投资、投建粮食储备仓库和主要的粮食物流节点，形成粮食基础设施建设和投入的多元化与市场化。

　　5、强化危机意识和危机教育。中国是饥荒之国，上世纪“三年自然灾害”对许多中国人来说，至今仍历历在目，但年青的一代对此些没有感觉，浪费粮食的现象随处可见。因此要加强全社会的危机教育和勤俭节约教育，制定出适合本地特点、操作性强的具体措施，在减少浪费的同时，加大企业和个人的粮食储备能力。

　　---原载《社会观察》(上海社科院主办)2013年第11期

　　---摘要刊发《光华时报》(江西省政协机关报)2013年9月28日

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