朱苏力：中国农村对法治的需求与司法制度的回应 ——从金桂兰法官切入

作者：朱苏力来源：江南app网址 2013-05-02

当前中国农村对司法的一般需求

　　首先，金桂兰法官的经验以及其他相关资料表明中国农村对法治有相当大的需求。

　　仅以金桂兰法官所在的东京城人民法庭为例。该法庭位于农村地区，是一个比较典型的基层人民法庭。辖区内共有17万农业人口，而该法庭近年来年均结案500件。因此，案件数量与人口之比是每年340人就会发生一起要求法庭审理且法庭接受并审理的纠纷。就全国情况来看，根据2003年的数据，全国平均大约是285人一件民事案件。这就表明，在当代中国农村，由于社会的发展，工商业的发展，人口的流动，中国农村对民事司法的需求并不小，曾经有过的中国农民“和为贵”的传统形象已经有很大改变。即便如此，中国农村对司法的需求还有相当一部分是潜在的，由于种种原因，往往有一部分纠纷已向法庭提出，但基于法律和政策的原因，法庭可能未予受理；还有一部分纠纷由于法律服务的价格相对于农民的收入来讲太高，因此也阻碍了农民使用司法。这些都构成潜在的司法需求。随着中国农村经济的发展，这种潜在的需求有可能逐步转化为一个现实的需求，尽管自1999年以来全国的民事诉讼案件数量在逐渐下降。鉴于当今中国的农村人口数量占了全国人口的大约60％，因此，从量上看，中国社会对司法的需求也至少有一半来自农村。

　　我们还必须考察农村司法案件的类型，由此对农村司法的需求有一个质的把握。当代许多中国法学家，即使是关心中国农村问题，但只要不是深入调查，都很容易把当代中国农村简单等同于相对传统的或计划经济时代的中国农村，很容易将中国农村的司法需求仅仅视为比较传统的纠纷解决。这是一个错觉。先前就有研究表明，随着中国现代化的进程，中国农村的最常见的纠纷已经不再是家长里短、婆媳纠纷。一个有关西部农村法律援助的研究发现，绝大多数农村法律援助案件都是因交通肇事、产品责任引发的侵权诉讼。有关金桂兰法官的材料也进一步印证了，目前中国农村人民法庭审理调解的案件已经不完全是传统农业社会中的纠纷，至少其中相当大的一部分都有明显的现代化因素。在金桂兰事迹材料提及的5个案件中，全都有比较浓郁的现代化因素。例如，6000元人民币的借贷案件（其中的原告还在此期间离了婚），意味着农村借贷关系的发展和家庭关系的变化；楼上楼下因自来水跑水引发的纠纷，意味着农村建筑的改变带来的相邻关系的改变，以及相邻关系纠纷的新类型；租用打稻机引发了火灾，这一纠纷表明机械化在农村生活中的发展，以及由此引发的新型侵权（其中被排除考察的是打稻机是否有产品责任问题）；某农村老大娘诉儿子、儿媳欠钱的案件，以及公公与儿媳之间因为种地方式发生的争议，也都表明伴随中国社会经济的转型，农村人际关系、家庭关系的转变，反映了现代市场经济对传统家庭关系的重新塑造。所有这些变化都改变了中国农村社会的纠纷类型。

　　据此，我们可以得出结论，中国农村，即使是市场化还不那么发达的黑龙江农村，也已经随着中国整体的社会转型对法治和司法提出了更多的要求。这种需求是向正在改革和转型的中国司法提出来的，而之前的中国司法改革和制度设计中对这类问题很少涉及，至少可以说是关注不够。因此，金桂兰法官提出的一个重要问题是，我们对社会转型中的农民的司法需求，无论是数量还是性质，都必须有一个清醒的理解和认识，并且在制度上要有相应的回应和调整。

　　同样值得一提的是，尽管中国的现代化发展很快，但是中国的“三农”问题会是一个长期的问题。过去的20多年来，中国的农业人口在总人口中所占比例已经从80％降到了58％，一些研究预计，目前中国城市人口的比例大约是每年增加1％，按照这个速度，中国比较完全的城市化还需要40年左右。因此中国农村对司法的这种需求不但巨大，而且还会持续很长一个时期。

中国农村对于有效司法的特殊知识和技术需求

　　上面的分析隐含了一个判断，这就是尽管都是对司法的需求，但中国农村对司法有些特殊的需求。这是许多中国职业法律人或法学人往往看不到或不愿承认的，因为这似乎违反了我们接受的关于普世法治和司法职业化的一系列齐整的命题和理念。但如果这有什么不合适的，这也是当代中国司法无法回避且必须面对的一个现实。

　　金桂兰办案方法在这方面是一个典型的例证。她特别注重调解，其审理的案件调解率达到90％，而她所在的法庭的调解率近年也一直保持在80％左右。更重要的是，如此高的调解率带来了诉讼当事人的普遍满意，13年来，金桂兰审理调解的案件没有一起上诉和申诉的。而在城市地区或是更高层级的法院，调解结案率则很低。而在北京郊区，我了解到某人民法庭的调解率只有20％左右。

　　我并不特别偏好因此想宣传某种纠纷解决方式。因为重要的是要能解决纠纷，就此而言，黄猫黑猫逮住老鼠的就是好猫。但是，如果假定所有这些法院的案件审理方式以及这些法官的选择都是对于环境的理性选择，那么金桂兰法官给我们的第二个启示就是，尽管中国农村社会有了重大的发展和转型，对司法有重大的需求，但中国农村的纠纷性质仍然与城市地区有诸多差别，因此中国农村对司法的需求与城市地区对司法的需求有性质上的不同。这进而意味着中国农村社会对中国司法提出了特别的制度、技术和知识的需求。

　　调解之所以在农村基层社会是主要的纠纷解决手段，并成为农民欢迎的司法产品，最主要的原因是，当代中国农村的基本结构还是熟人社会，人际关系比较紧密，互惠性关系普遍存在，并且往往相互牵扯，因此在纠纷解决中仍然有缓和人际关系的必要，同时也有这样的余地；社会同质性比较高，社会舆论构成了司法执行之外的一个比较强有力的社会制裁机构；农村的许多纠纷解决可以甚至必须借助一些民间习惯和风俗，以补足各类相对抽象的法律条文的不足；尽管有了诸多现代化因素，但农村的纠纷相对来说仍然不像现代城市社会中的纠纷那样复杂多样；由于种种原因，农村缺乏有效的现代司法认可的证据保留和重现的技术和制度条件；由于财政的原因，农村缺乏律师这样的支持现代司法运作的专业人员；以及缺乏法学家所说的那种高度专业化和职业化的法官。正是在目前这些限制条件下，调解作为纠纷解决手段的比较优势才得以凸显，并且具有重大的实践意义和理论意义。

　　由于上文提到的中国农业人口比例的增减，因此从实践意义上看，调解对于中国农村基层司法不但目前具有根本性的意义，而且可能在长达数十年间都可能具有战略性的意义。中国农村对于调解、对于金桂兰这样的法官、对于她所体现或代表的那种司法的知识、能力和技术的需求不是暂时的，而是比较长远的。因此，如何向中国农民提供他们喜欢并有能力消费的司法，就具有着重大的社会实践意义。

　　我们还要充分认识金桂兰办案方法隐含的对于中国司法制度改革和完善的一般理论意义。就整体的司法制度而言，我们必须理解司法的纠纷解决与司法的规则之治的区分，并据此来设计完善中国的司法制度，划分并严格尊重不同级别法院的功能，完善司法的分工，相应地确定不同层级法官的准入标准，反对一刀切、反对整体的法律体制的官僚化，要注意各级法院的各自独立和法官司法的独立。因此金桂兰的意义对整个司法体制的进一步改革具有启示意义。

　　就基层人民法院，特别是农村地区的人民法庭而言，其工作应更偏重于纠纷解决，并在诉讼程序等相应的制度上予以适度调整，要努力降低诉讼费用，提高纠纷解决的效率。通过这样一种着眼点的改变，我们不但可以强化人民法庭的工作，同时这也就把规则之治的工作更多地放在中级和高级人民法院，逐步形成我国各级法院的全面制度功能分工。

　　金桂兰办案方法也再一次强调和凸显了农村人民法庭对基层人民司法的特殊知识和技术需求。现代司法体制对当事人有着特别素质要求以及制度要求（例如律师，鉴定、取证制度），而这些要求在当代中国农村社会还很难完全实现，因此，基层司法要求人民法庭的司法必须作出调整。例如，人民法庭的法官使用的语言必须简单、明了、生动活泼，有时甚至必须使用方言，而不是普通话；法言法语不仅难以达到有效的司法效果，而且可能造成误解和反感；由于熟人社会，当事人对实体公正的需求会更高，程序主义有时会妨碍这种需求的满足；近距离的司法可能对法官也会有不同于上级法院法官的特别要求，包括年龄、性别、装束和举止，也许还包括对个人魅力和人格有更高要求；解决纠纷要注重釜底抽薪，因此可能要有适度的职权主义的倾向；由于证据和信息难以以常规方式获得，司法因此也许更有必要多深入实地，更多、直接接触当事人；以及要有更大的裁量权和灵活性等等。

中国农村基层司法对法官的特别需求

　　对司法制度、技术和知识的这些特别需求，在很大程度上会转化为对中国农村基层法官的特殊需求。因为任何司法的知识和技术都不可能只是写在文字上的，它们必须并且也只能通过基层法院法官和他们的工作来承载和传达，因此金桂兰法官的司法审判经历也提出了一系列关于人民法庭法官的问题。

　　金桂兰的经历表明，在中国基层法院，法官的个人人格和品性可能更为重要。在乡村中，法官人格化的权威不可能通过现代司法制度的一些设置来构建，例如法袍、法槌、法警、法庭等，因此人民法庭法官的个人人格必定要充分利用乡土的诸多本土资源，同法庭的本土性、地方性密切联系。法官的乡土性可能使得某些法官更能为他所服务的本地民众所信任，其地方化的通俗化的语言更可能为民众所理解，乡土性还会使得法官更懂得并关注本地民众的特殊利益和特殊利益的具体表达；还必须指出，尽管基层法官的工作特点使得法官很难受到正式制度的有效监督，但作为替代，本土性以及乡土性也可能使法官的公正与否能够以另一种方式直接受制于民众的监督。

　　金桂兰法官的经历表明，至少一部分基层案件或纠纷解决需要的知识并非学院内的法律知识，或不是在法学院内就可以培养和获得的。金桂兰法官先前担任过村妇女队长，乡妇联主任和镇纪检委员等，这些非科班的经历也许在一些人看来不利于现代司法制度的形成，但对于当代转型时期的中国，对于中国基层农村社会的司法和纠纷解决却具有重要意义，甚至是法学院的经历无法替代的。这就提出了一个放眼看来更具战略意义的问题：我们现在还有多少金桂兰这样的法官，以及我们如何培养或者发现金桂兰这样的法官，来满足转型中国农村基层司法的需要。据我所知，近年来，由于人民法庭的艰苦条件等，由于司法越来越强调程序，出任法官越来越强调学历，旨在提高出任法官之门槛的统一司法考试反而导致法官更容易向律师行业、东部发达地区和城市流动，因此许多地方，特别是中西部地区基层法院和人民法庭的法官极为缺乏，许多地方的法庭不得不收缩合并，全国的人民法庭数量逐年减少。这种状况都使得农村的法律需求难以得到满足。今天我们还有一些金桂兰这样的法官，还大致能满足最基层的司法需要；但他们大多是司法改革之前进入法院系统的，大多年龄已经四五十岁，也许还愿意或只能在基层法庭服务十年左右。但再过十年，我们能否还能提供足够的金桂兰这样的法官，在农村基层为民众服务？这个问题其实已经是一个亟待解决的问题了。

　　这个问题要求中国的司法制度，在坚持司法制度改革和司法职业化的同时，作出一些谨慎细致的政策调整。主要手段可能有两个，一是加大对人民法庭法官的财政支持，从而吸引一些有理想有信念的法学院毕业生到人民法庭工作，至少是工作数年。但这还是一个辅助性手段，可能作用不很大。更重要的是，在制度层面上，在人民法庭和基层人民法院这一级，还是可以考虑一些包括“复转军人进法院”在内的替代。法学教育对此也可以有所努力，对在最基层的农村法庭工作的法官们提供某些适用、对路的专业培训。

意义的限定

　　在此需要强调的是，金桂兰法官事迹的最重要意义是要清楚中国是一个政治、经济、文化发展不平衡的，同时又是在发展和转型中的大国，因此必须针对中国的问题和需求来设计改革调整司法制度，而不是按照某种法治或司法制度的理念来设计改造中国的司法制度和法官体制。尽管金桂兰法官令我们关注中国农村基层司法，却不意味着中国司法只有一个主要问题，只应关注或应主要关注农村；尽管金桂兰法官擅长调解，且同时保证了公正和效率，这也不意味着调解自然而然地应当成为中国司法的主导，或是在其他地方也会取得相应的效果。中国法治建设需要多方面的有时抽象看来甚至会是冲突的努力，因此强调研究金桂兰法官代表的中国农村基层司法的需求不应妨碍了我们对当代中国法治形成和司法改革同样急需的法律职业化、专业化的关注，特别是在中高级人民法院。

　　我们的研究要更为具体一些。我们要认真研究中国各级法官的特别知识和技术需求，理解和研究中国农村社会对法治和司法的特别需求，以及什么因素构成了这些需求。

　　我们也要认真总结中国各级法院法官的不同经验，要尊重和理解包括基层人民法院特别是人民法庭法官的工作做法，要善于发现其中隐含的理论逻辑，要善于用学术的话语一般性的理论语言予以表达，使之成为一种可以为更多法律人和法学人所分享的系统知识。这种工作非常艰难，因为这是创造性的，但这是中国法治建设和发展所必需的。

　　中国的法治不是也不应只是满足了中国的城市人口的司法需求。如果占了大约全部人口60％的中国农村人口不能获得有效的法治和司法服务，那么我们就不可能真正建成中国的法治，而可能成为我们这一代中国法律人和法学人的一个缺憾，甚或污点。

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　　金桂兰，女，朝鲜族，大专文化。1957年5月出生于黑龙江省宁安县镜泊乡五丰村，1973年10月参加工作，1976年7月加入中国共产党。1990年调入法庭工作。先后获得“全国优秀女法官”、全国“巾帼建功 ”标兵等40多个荣誉称号，并被中共黑龙江省委授予“心系百姓的好法官”荣誉称号，先后荣记一等功、二等功。10多年来，她共审理1050起案件，无一起重审改判案件，无一起超审限案件，无一起上访缠诉案件，无一起违法违纪案件。金桂兰总共做过七次大小手术，1998年并确诊患乳腺癌。现任黑龙江省宁安市人民法院东京城法庭正科级审判员。