仝志辉：六问农村土地流转改革

作者：仝志辉来源：江南app网址 2013-05-02

六问农村土地流转改革

联产承包责任制为什么要坚持？

乡村基层管理体制如何转变？

户籍制度改革如何推进？

如何保障农民长远利益？

土地流转需求的利益汇集机制如何建立？

城乡土地制度如何渐进统一？

　　『访谈起因』30年前，中国的改革从农村开始，30年后，又一轮的农村土地改革将再次启动。

　　9日，党的十七届三中全会在北京召开，农村土地改革将是此次会议的重点议题，本轮农村土地改革旨在强化农户对其承包经营的土地的权利。

　　国庆前，胡锦涛专门去当年联产承包责任制发起的小岗村考察，当场表示，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。

　　如何看待新一轮的农村土地改革？联产承包责任制为什么要坚持？土地流转的完善，将对中国农村的生产和生活方式带来怎样的改变。和讯网连线中国人民大学农业农村发展学院副教授、中国非营利评论执行总编仝志辉予以解读。

访谈嘉宾：

中国人民大学农业农村发展学院副教授仝志辉

土地流转的基础是联产承包责任制

　　和讯网：30年前，农村改革从小岗村开始，“包产到户”的联产承包责任制令小岗村“一年越过温饱线”，但也“20年没过富裕坎”，30年后的今天，小岗村又在进行着一场自发的土地经营变革。全村60%的土地实现了向粮食、葡萄、蘑菇、花卉等种植大户流转、集中，土地对农民生活的保障功能正日益减弱，非农收入已成为小岗农民收入的重要来源。站在改革开放30年的节点上，如何看待小岗村新一轮的土地流转，中国农村目前现行的联产承包制度为什么要坚持，又有什么需要完善的地方？

　　仝志辉：30年前的包产到户，克服了人民公社时候的一些弊端，又在人民公社时代投入的基础设施建设上，使农业生产得到了较快的发展。但是单家独户干，在技术服务，市场信息，以及怎样和市场实现一个最终的链接上还存在很大困难。同时在这个过程中，我国工业化和城市化在发展，所以出现了农村剩余劳动力的转移，土地流转在这个历史过程中发生是一个必然现象。小岗村60%土地实现流转，主要有两个方式，一个是农户之间自发自愿的流转，这个是一直在发生的。到后期通过政府行政手段和集体经济组织内部的协商，现在也在进行流转，比如说小岗村集中建葡萄园，双孢菇的基地，还有养猪的基地，这些都是由集体向农户出面租土地，也实现流转。

　　土地流转的功能是很大的，一定程度上实现规模经营，节约生产成本，相对原来的单户小农来说，还建立了市场价格优势。但是我们要看到，土地流转的基础仍然是家庭承包制。

　　和讯网：所以联产承包责任制还是要坚持。

　　仝志辉：对，没有明确的农村土地使用权，这样一个流转过程不可避免就是对农村利益的剥夺。第二个，土地流转不应该被误读为私有化的先声。这个意思就是说，流转后的土地收益，原来农户还有机会享受，不是说实现了所有权的转移。这个也要明确，这恰恰是当前争论的热点。

　　和讯网：从你本人长期的农村调研来看，现在农村土地流转情况如何？

　　仝志辉：土地流转一直在发生，但是政策层面确实没有大的促进，尤其是全国统一的政策。虽然基层这些都在发生，各种土地流转的自主创新形式都有。但是如果现在中央层面上有新的，统一的表达的话，我想对各地的实践会产生推动。因为土地流转不完全依照一个经济逻辑，它还有一个行政体制内部的推动和政绩的追求问题。

　　和讯网：你认为土地流转在具体操作过程中，什么方式更为可行一些？

　　仝志辉：这牵涉到我们怎么看待中国农村的基本经济制度。家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是应该一直坚持的，是符合中国国情的。

　　中国人多地少，农民多、地少，要使每户都有基本的生存保障，社会福利的保障，就必须均分土地，而且要以户为单位来承包经营，这是基础。

　　第二个，均分土地以后，农户自己不能解决和市场对接问题，所以必须要有一个统一经营的层面。现在中国农村发展要解决的问题仍然是在统和分的结合，在现在应该有新的方式和办法。

　　在三农问题研究的90年代后期，说农民的组织化，现在可以更加明确的说是农民的合作化，或者叫农户经济的合作化，这是中国农村发展所迫切需要解决的问题。我觉得合作化可以把我们现在讨论的土地流转，现代农业，农村城镇化，这些问题可以串起来，使它得到解决。我们应该追求制度创新的主线，应该是农户经济的合作化。

　　土地流转将促进乡村基层管理体制转变

　　和讯网：国庆前，胡锦涛专门去小岗村考察，当场表示，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。此话怎么理解？是不是代表着政策将主导农村生产模式从小农经济到规模化农业的转变？而农民对土地将会有更多财产处置权？

　　仝志辉：我觉得这个政策走向还是集成了过去三十年改革的成功经验，一个是要确定双营经营体制是农村政策的基石，不能突破这个，这是我们应该坚持的方向。怎么更好的保障农民的土地承包经营权，同时促进统一经营层次这方面的多种探索，促进统分的有机结合上要有更好的制度设计，土地流转和适度规模经营，我觉得应该从这个角度理解。

　　第二个，城乡统筹发展要有更加切实的政策。要求政府在城乡各方利益的协调上有相关制度设计，确保城乡统筹政策能够真正推行。

　　和讯网：土地流转的完善，进而将改变农村的生产方式和生活方式，具体到现有的村镇基层管理模式，是否也要做相应调整？

　　仝志辉：现在组织模式的调整，撤乡并镇，合并村庄，很大程度上还是从节约行政成本，减轻农民负担这个角度设计的。以后如果土地的调整要成为将来农村经济体制调整比较中心的内容，就意味着这种组织体制的设计要更加依赖经济组织方式的调整来设计。

　　其实现在已经有一些跨越乡域，村域，包括跨越县域的一些合作经济组织，这些组织将来他如果内在和土地制度的改革结合起来，其实也意味着农民在社会管理上，你属于某个村某个镇，但是你在经济利益实现上，你是属于一个合作经济组织的，属于一个农村合作协会，属于一个农民合作社，这个合作社不一定按照现有村镇的形式来隶属。

　　和讯网：就是说整个的出发点会变，会从行政角度转到经济社会层面。

　　仝志辉：或者说行政层面，要以经济社会层面的考虑为基础，两种考虑要叠加在一起，来构筑治理的组织体系。

　　户籍制度改革要打破部门利益

　　和讯网：有专家曾说，中国每四户农户，只要保留一个种地就可，其他三户都应该进城务工。随着土地流转的加快推进，必然造成大量的农民进城， 9号召开的十七届三中全会将农村改革确定为会议主要内容，城乡统筹发展也将是焦点之一，而城乡统筹改革难点在于现行的土地制度和户籍制度，如何保障进城农民享受相应的城市居民社会保障制度，也将反作用于土地流转的推进程度，目前来看，单靠统一城乡户口登记制度，并不能完全改变我国城乡二元经济结构的现实，我国城镇和农村经济社会发展不平衡的现状还将长期存在，与之相应的社会管理以及公共政策的差异也将长期存在。在此前提下，中央和地方应如何推进户籍制度改革？

　　仝志辉：具体的我没有研究。我觉得户籍改革中央要出精神、出方向，地方要出具体政策。中央要以地方为主，因为中国的区域差异特别大，政策的后果很大程度上由地方来承担，或者是地方来支付制度变革的成本，要试点各个区域不同的模式，不要全求一律。首先地方要主导，哪一类部门主导呢？我觉得这个要多部门协调，要打破部门利益。

　　表现在你这个政策不能是单方推进，别人不配合就变成形式了。比如说公安部门推动的户籍改革，就业、教育上对农民工、对城市移民的权利没保障的话，没有意义。你就业、教育这方面改了，相应的社会管理方面，比如说居委会选举、业委会选举之类的，这些基础设施组织上的政策参与如果不能保障也没有用。

　　和讯网：也会有不安定的因素。

　　仝志辉：对，所以要使这种户籍制度改革以及相关问题影响的层面相互配合，要有一个多部门协调的机制。这方面也不应对部门的合作效果有过多的期待，其实还要尊重更加基层一些的制度创新，在户籍改革中也应该吸取。

　　城乡统筹关键是保障农民长远利益

　　和讯网：耕地间的土地流转似乎问题不大，大家关注的在农村建设用地，如果“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”，将农村建设用地与城市建设用地统筹管理，平等视之，一方面会大大加速农村的城市化进城，但另一方面，会不会带来新一轮的房地产开发热？进而造成对农村建设用地的侵占？土地流转的权力应该在农民手中，这点大家都有共识，但如何防范在具体操作中，村集体、地方政府可能出现的越权行为？

　　仝志辉：这个涉及到政治权利、公民权利的问题。我觉得现有征地制度必须改革，更多的要约束政府权利，在确定什么地该征，地价怎么确定，这些方面要有更大范围的参与。这个参与不仅是农民的，也包括市民的。

　　当然非农建设用地一个是房地产，还有一些公共用地。房地产这一块的问题更多，公共用地上，你不能以公共用地的名义侵害农民的利益，主要在耕地补偿这一块。另外，什么是公共用地？现在很多地方政府自己定义，这种公共用地的定义一方面不能够代表多数市民的愿望。第二，还侵害了后代的利益。这个对公共利益要进行严格的界定，这个必须经过一个民主程序来确定。包括你征了以后你怎么建，建什么用途，都需要民主的政治程序来决定。

　　和讯网：这会是一个非常漫长的过程，如果说这个政策将快速推进的话，相关配套制度跟不上，可能会出现更多的弊端。

　　仝志辉：对，如果我们要一种集中的决策模式，很容易带来不能适应各地情况，而且鱼龙混杂，各种势力从中攫取自己的利益。但是一些明显有利的措施，比如说城市建设用地增加，要复垦耕地，或者对你农村建设用地进行约束等等，这种其实是中央管地方的办法，是上级约束下级，这个有短期的正面效果。为了确保耕地不断被侵占的恶性发展的趋势，短期内是有效的，就是必须坚持。而不能在坚持这些制度的时候还有一些讨价还价，这样就可能使最后的局面不可收拾，耕地减少的速度过快，将来想弥补都来不及。所以要有一些短期应急的政策坚决执行，同时在这个基础上再来谋划长远的政策。

　　和讯网：从重庆的城乡统筹综合配套试验改革试点来看，重庆政府分别在户籍制度、土地管理和使用制度、社会保障制度、公共财政制度、农村金融制度、行政体制等层面做了相关综合配套推进，您如何看待重庆的试点改革经验？如果在全国范围推进城乡统筹综合改革，还应该有哪些相应的政策法律支持？

　　仝志辉：我觉得他们触及到了城乡统筹配套改革的各个层面，从单个改革来说肯定也是有一些新的思路和办法。但是这个效果应该落实到哪呢？不能说把农村拉进来以后城市发展更快了、GDP增长更快了，这个不能作为城乡统筹改革最重要的成果。同时要看农村的发展是不是得到了促进，而且关键是说农民的长远利益有没有得到保障。因为城乡统筹发展绝对不意味着消灭农村，也不意味着消灭农民，一个健全的城乡关系肯定是要有农业、农村在，就是说城乡之间的良性关系有没有建立，这个良性关系目前是农民弱势、农村衰败、农业有危机的情况下，就是需要看在促进农业可持续发展上、促进农民福利全面实现上、促进农村的可持续发展上政策有没有真正见到效果。

　　既要从统筹的角度考虑，同时也要从农村内在的组织制度建立上考虑。比如说你现在通过土地换社保，把农民转成非农民了，但是他长远就业前景不明朗，或者说他根本就不适合进行非农就业，他只能成为一个城市低收入者，这样的统筹是不成功的。所以我觉得探索的核心还是要在农村地区有一个更多的服务于多数农民，而且内在有增长潜力的制度，就是说有增加收入潜力的制度，这个制度其实就是综合农协的制度，以兼业小农为主的由国家介入的提供多种服务的农民合作体系，这个应该成为农村改革的一个目标。

　　加快土地流转需要建立利益汇集机制

　　和讯网：我注意到，你以前也提到农村合作体系需要有类似日韩台综合农协一样的组织形式，但为什么这种组织多年在中国一直在试验，却发展缓慢？

　　仝志辉：这与我们对综合农协的理解不到位有关，它应该是一个半官方的组织，需要国家支持，另外，它的身份又不能完全是一个行政体制，它要具有某种官方赋予的权威权力，它是一个特殊的社会团体、特殊法人，应该是具有某种公权力的组织。但是在这方面我们的认识一直不到位，是非此即彼的思维。第二，是国家各部门的利益阻碍这个组织的出现，其实各地有很多试点在县级、市级都组织过这个，就是看到单个的专业合作社是发展不大的，不可能有覆盖面更大的效果，就是建立综合农协。

　　但是我们这种思路没有跟农村各个部门的改革结合起来，所以它没有获得更大的话语权也没有获得更多的支持。

　　现在农村合作金融制度过程，农村科技推广体制的改革，农村供销社的改革，这些都可以从这个角度理解。将来供销社系统应该成为综合农协供销系统的主力，应该把人员购销渠道被农民所控制、被农民所用，农村金融应该是以农民为主体，农民也能贷的而且收益要留给农民的组织，就是说信用社改革的方向应该是转为合作金融组织，而不是现在普遍的撤出农村。

　　目前暴露出来的问题是，商业银行在农村吸取存款却把存款带给城市，等于是把农村的资金抽走，这样对农村就很不利。但是我们说搞合作金融你不能回到农民自己搞，私人借贷、仅仅的资金互助合作社，这个规模又很小，必须是一个涵盖面更广的，就是可能在县市都有农协的信用部门，基层的合作金融组织从它那再获取贷款。我们说的县市一级的农协信用组织，他的存款既来自基层的合作社、农户，也应该有国家注入的政策性资金，就是一些政策贷款也可以。这种合作体系又是综合农协，它的信用部门国家应该有一部分支持，另外要特许它来经营，别的商业银行不要来分享它的利润。同时又通过全社会和农户，发展综合农协内部的监督体制，来监督信用体系的运行。

综合农协的建立必须要使农村流通体制改革、金融体制改革、科技体制改革相互配合，流通、金融、科技三位一体才能获得成功。

　　和讯网：从我的了解，现在农民要贷款相对于80年代初是非常难的，很难从信用社再贷到款了，于是才会有茅于轼等人做的小额贷款的试验。

　　仝志辉：对，但是覆盖面太有限，现在农户普遍还是贷款困难。农民没钱关键是他钱不能生钱，第二个现在农民用钱很困难，农民将来如果能发展金融以后，它的用途应该主要在农村，就是让它服务于农村，这样其实农村还是有前景的，不能光局限在土地上考虑问题。

　　土地制度确实是根本，但是现在农村金融制度包括农民、农户的合作制度，这个建立起来以后会推动土地制度的改革。

　　如果土地流转的收益不归农民所控制的话，农民对这种安排也是会失望的，只要农户可以控制土地流转收益而且能够自发产生土地流转需求的利益汇集机制建立起来以后，才水到渠成。

　　宅基地流转暂时难有统一制度安排

　　和讯网：现在一个很大的问题，城市居民不能在农村实际购买或者变相购买农民的宅基地、住房，法律还规定，宅基地不能成为农民借款的抵押物。因此近几年各地出现“小产权房”纠纷，基本都是判购房合同无效，房屋被无偿收回，随着土地流转方式的进一步完善，“小产权房”是否会获得合法身份？宅基地应该怎样流转？

　　仝志辉：现在国务院已经明文确定，一，农户是一户一个宅基地，二，城市人不能到农村购买宅基地。

　　和讯网：就是说宅基地没有办法流转？

　　仝志辉：从实际层面讲，现在不易有全国层面的安排，肯定也不会有，就是说小产权房合法这是不可能的，这只能根据各个地方城市化速度、城乡收入差距的水平做具体的制度安排，当然我赞成可以有灵活的制度安排。

　　因为农民有宅基地，但是城市人在城市只有房屋的所有权，城市在住房这一块没有私有化，农村宅基地的保障较耕地来说更加硬一点，它的使用权力是更加完整的，这是不一样的。你现在把城乡放在一起势必会推动这个，对整个城市土地制度也会有一种冲击，这个必须要考虑到，这样才能够最终有一个制度安排。另外，制度也是渐进的，不是一下子非要怎么样。

　　和讯网：提到农村改革，30年前始于联产承包责任制，正好当时说承包30年，30年后的今天又重新进入下一轮的改革，这次改革我们要解决的是一些什么样的问题，会带来一些什么样的改变？你预计这次的改革成效会在什么时候出现？

　　仝志辉：中国农村问题的解决需要一个长期的过程，从知识界来说应该加强研究，对中国农村问题的认识要更加深入。从政策界来说要更加尊重实际，就是尊重农民。因为现在还是有一些亟待解决的问题，因为深化农村改革这个任务已经提出好几年了，现在实际的试点、实验区已经有很多了，这种实践推展和前期的讨论可以预期会有一些政策创新。土地问题是一个重要的问题，另一个问题是农民合作化道路。两者之间是互相促进相辅相成的。