仝志辉：我国农村社会化服务体系的“部门化”及其改革

作者：仝志辉来源：江南app网址 2013-05-02

建立农村社会化服务体系是上世纪90年代初就明确提出的农村经济体制改革的任务，其实际工作从上世纪80年代农村改革之初就开始进行。它和农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系一起，共同支撑家庭承包制这一农村经济体制的微观基础[1]。但时至今日，现有的农村社会化服务体系并没有发挥其应该发挥的作用。在进入新世纪以后，我国多数小农的多数生产服务仍然主要在依靠自己解决。[2]

　　本文认为，建立农村社会服务体系的政策本身正确地看到了小农急需生产销售、科技、信息和金融服务，但是却走了一条由部门落实、各部门自建一套组织系统的老路。农村社会化服务体系的“部门化”是这一政策没有获得应有效果的症结所在。本文集中分析农村社会化服务体系的“部门化”的特征和弊端，提出其改革的方向。

　　一、“部门化”农村社会化服务体系的构成特征

　　所谓“农村社会化服务”主要是指对农业（农林牧渔）生产的各种产前、产中、产后服务。“农村社会化服务体系”是为农业生产提供社会化服务的成套的组织机构和方法制度的总称。它是运用社会各方面的力量，使经营规模相对较小的农业生产单位，克服自身规模较小的弊端，适应市场经济体制的要求，获得大规模生产效益的一种社会化的农业经济组织形式。

　　现有的农村社会化服务体系中，以市县范围为例，既有政府涉农行政部门，如农业局、科技局、畜牧局、发改委及各自下属单位等，也有政府涉农事业单位，如气象局、农机站、农技推广中心等，也有逐步转为企业经营的官办合作经济组织，如供销社、信用社等，还有以农户为主体的专业合作经济组织，如科技协会，专业合作社等，还有龙头企业。

　　上述各主体多数是部门和具有部门背景的单位。即使是农民专业合作经济组织也多在各部门的扶植下成长起来，龙头企业也和部门有千丝万缕的联系。各主体虽然在表面上是以各自方式在不同领域从事社会化服务，但地位并不平等。部门和部门背景强的主体从其资源实力、市场垄断程度上都较农民专业合作经济组织为强。而且，部门和部门背景强的主体，建立了纵向的科层制结构，依托不同行政区域和级别，建立自己的市、县、乡、村等各级组织，纵向组织之间具有行政管理色彩。典型的如乡镇的七站八所都有自己的上级部门，在资源供给上依赖上级部门，服务绩效有自己部门体系内部的标准。

　　以上这些结构特征可以概括为“部门化”。在“部门化”的农村社会化服务体系下，农业社会化服务涉及的农机、水利、植保、气象、种子、农资、农技、外贸、金融、农教等各项服务，分别有中央对口部门。各部门在中央一系列强调农村社会化服务体系的文件精神下，各自制订各自加强对农服务的措施。这些措施包括层层建立和完善机构、加强财政资金支持。当财政支持不能完全承担人员成本、解决不了问题，为了卸财政包袱，则提出市场化改革。市场化改革的结果是提高了农户寻求服务的成本。由于有部门撑腰，很多服务在一定区域内成为垄断服务，农户只得承担高价成本。各个部门分头组建机构转变机制的后果是一方面各种机构林立，一方面是农户放弃寻求部门提供的服务，缩减服务需求或是寻求自建服务机构。

　　二、农村社会化服务体系的“部门化”运行

　　在社会化服务体系的运作中，其实有三个主体：中央政府、部门、农户。这里的中央政府我们指的是和摆脱了狭隘的部门和地方利益的中央政府，虽然在某些具体改革措施和政策行为上，中央政府其实体现的是部门和地方的利益，但是，任何时候，总是有一个代表国家政权和整个国民经济利益的中央政府的意志在。部门和地方虽然有时会站在全局利益来调整自己的行为，但更多地势要求实现自己的利益，农户需要实现的是产前、产中、产后服务，在市场经济逐步落实的情况下，要求的是通过获得服务实现更高的农村品价值，增加收入。

　　但在目前的社会化服务体系中，三个主体的地位并不平等，强势主体是部门。下面的分析依据“中央-部门-农户”这三方博弈的框架，主要分析“部门化”的农业服务体系中中央政府为维护国家粮食安全、促进国民经济协调发展、保持政权合法性而加强农业社会化服务的目标与部门化服务体系产生矛盾，农户为实现其增收目标也与部门化服务体系产生矛盾。

　　1、部门化层级化的服务主体之间不合理不规范竞争，导致服务效率低下，难以有效监管和规范。

　　在中央层面，多部门的涉农服务体系似乎有其合理性，协调似乎也不成问题。但各涉农部门是一种条条结构，一般要从中央一直到乡镇一级，有的甚至延伸到村。当这些部门和农户综合性的服务需求对接时，一方面由于部门的多级组织为满足农户多种需求而主动扩大服务范围，另一方面是新生的各级主体（如合作社、农户办私营企业等）也开展同部门一样的同类服务，这就使得在各不同部门的同级组织之间、部门化的组织同新生组织之间，针对相同的服务需求展开竞争。因为有部门的行政权力做支持，竞争不不是公开、公平的竞争，也并不贯彻优胜劣汰的规则，因此，就导致相同服务需求部门重叠提供，无利可图的公益性服务需求则无主体真正提供。

　　部门化的多主体的不正当竞争给中央政府贯彻对农服务主旨带来效率和公信度损失，但是，复杂的服务主体和范围的交错状态使得中央政府很难规范和监管，而只得更依赖在部门内部加强规范和监管，而这只能是大量增加成本，而收效甚微。中央各部门各部门之下的这种不正当竞争逐步形成部门特有利益，在中央各部门间也会形成对服务需求的争夺，造成重新划定范围、安置转化相关人员的改革成本。

　　2，部门化的多主体提供格局在促进服务专业化的同时也造成各种服务之间不能有效衔接，农户寻求服务的成本上升。

　　部门化、层级化的多主体提供在一定条件下可以促成单项服务的专门化，但这只是在一定条件下。如果多部门竞争一项服务需求，且不能优胜劣汰，必然造成对财政扶持资金的过量需求，且专业化发展动力不足。如农技推广，农业部门有，科技部门也有，就导致在科技推广方面专业化的动力不足，水平不高，但在某些专业分类较为合理的领域，复杂主体格局会促进服务的专业化，如气象、水利、农电等，但相应地会使得衔接各项服务的难度增加。往往专业化的服务之间需要有效协同，才能满足农户的服务需求，如对农户的灌溉服务，就需要水利、农技、农机、电力、气象等多个部门的专业化服务相互结合，但这些服务分属相互不隶属的各部门，而县、市党委政府则只能以“中心工作”“联席会议”乃至提及政治任务高度来要求对某项农户急需服务进行硬性组合，但综合服务被部门人为分割时，组合提供的成本提高。而农户的服务需求向来是综合性的，那这种组合提供的成本就需要一直提供。从中央到地方概莫如此。而当各级政府在运用行政力量组合部门化的专门服务不利或不到位时，农户就只有分头来寻求服务，获取服务的成本增加。

　　3，部门化的多主体服务体系在泛市场化的改革趋势下，竞相进入利润高、缺乏有效监管的服务领域，而使公益性服务领域形成空白，两类社会化服务的性质被有意混淆。

　　农业社会化服务如果我们从农户的经济运行的角度，可以分为两大类。一类是公共服务，是指那些对一个农户来说具有外部效益和社会效益的事情，如农田水利基础设施建设、气象服务、道路建设等。另一类是对农户经营的服务，如生产要素购买、生产作业、农产品销售等。这类服务基本上是以市场服务为导向的，供需双方都有追求利润的动机。其实，目前农村社会化服务体系中各类主体的服务行为，均可归为这两大类。有的服务主体的行为应该归为公共服务，应由国家投资，无偿对农民服务，而有的服务主体的行为已经归由自收自支的事业单位或者企业经营，自然要对农民进行市场定价，如果市场价格超出农民的承受能力，则应由国家补贴。也有的服务主体兼有这两类性质的服务，其资金来源就应该有所区别。

　　但是，目前，在很多公共服务领域，国家力量缺位或者放弃责任，或者提供的服务变为经营牟利行为，导致公共服务质量不高或者缺失，或由于农户购买不起而事实上没有；在经营性服务领域，服务收益侵占了农户合理生产收益，或者由于定价超出农户承受能力使得部分农户无力购买，在农户信贷需求不能有效满足的情况下，使得农户家收入分配差距拉大，也有部分地区由于部分农户长远的购买能力被削弱，影响了经营性服务市场容量的拓展，甚至危及经营性服务主体的生存。

　　4、面对部门化的多服务主体，农户由于缺乏以自身为主体、自我管理和控制的组织，而无法有效表达服务需求，对服务供给的价格、质量和整个服务体系的合理构造无力提出要求，是前述的情况得以产生和延续的一个重要条件。

　　上面述及的部门化服务体系存在的问题，使得农户获得服务成本高昂，所获服务质次价高，不仅没有获得其应该获得的基本公益性服务，而且由于市场化服务的高价和质次使增收空间越来越小，但由于农户自身只是力量弱小的兼业小农，就无法有效表达自己的服务需求。而几乎所有服务主体也均不由农民自己控制。农民的低度组织化，使得在公益性服务领域，农民无法作为弱质产业和多功能性产业从业者获得应有的合理扶持，在商业性服务领域，农民也无力作为强大的服务需求方，通过集体行动达成对供给方的约束，而只能采用逃避（如弃耕，不使用服务）或忍耐（支付高价、容忍低质），农民在这样一种不合理的服务体系面前，不能成为改变现状的积极力量，而是在某种程度上，成为部门化主体服务体系的牺牲品和默许者。

　　条块分割的多主体服务格局对中央政府来说，造成了多方抢要财政资源，增加了对财政支农资金获得攻击压力。同时由于各部门的体系内部存在问题，服务效率低下甚至无力维持自身运转，使得财政支农资金的越来越大比例用于维持各部门化主体的生存和整体体系的运行，资金使用效率和整体效果因这一体系的存在困难而不断降低。而组织化程度低时的改善服务效率中最应具有能动性的主体即农户处在被动承受地位。如果这种局面继续下去，中央政府和农户将不得不收获来自这一社会化服务体系低效运行而致的恶果。

　　三、针对“部门化”症结，需要启动“非部门化”方向的改革

　　作为仍有力量掌握农村改革全局的中央政府来说，需要找到一条成本较小、收益具有扩展性的改革道路，以解决农村社会化服务体系的部门化问题。

　　在以往的边建立边改革的过程中，中央政府采取的是不断调整部门涉农服务范围，依靠部门加强对基层服务主体的支持，以及加强纵向的监管。但是依托部门建立的部门化服务体系有不同于农户综合性服务需求和中央政府支农惠农主旨的特殊利益。这种部门利益不完全是在市场竞争下的合理利益，也并不完全是部门内部一致的一体化部门利益。要全面满足兼业小农对综合服务的需求，方向只能是逐步建立以农民为主体的脱离部门归属的综合性服务组织。这一组织得以建立的动力是以政府为主导力量启动农民的合作制形式的服务主体的组织化。这一组织得以壮大的机制在于服务供给主体和服务需求主体的一体化。

　　在中央政府启动新农村建设的新形势下，改革现有的农村社会化服务体系具有了比任何时候都更强的迫切性。当前新农村建设加强支农资源投入，但面对的是在农村社会化服务体系与小农的关系中，农村社会化服务体系侵蚀了太多的农业利益。如果在现有农村社会化服务体系下加强支农，导致的结果可能是农业利益被侵蚀的更多。表面上农户的收入可能增加，但是更多的收益却被部门通过现有社会化服务体系拿走。

　　在没有新的农村社会化服务体系可用之前，新农村建设下达资源的唯一的选择只能是较少利用现有服务体系来进行资源下达，而更多支持以农民为主体的合作经济组织成长并通过其下达。沿用过去方式进行涉农资源的下达，最可能的是放大原有农村社会化服务体系的弊端。原有体系存在的资金使用效率低下，农户利益受损的格局可能会愈发严重。可能在目前，在政治高压和加强监管的态势之下，各农业服务主体的服务效率和质量可能会有所改善，但从长远看，这一体系固有的机制问题终会暴露。

　　农村社会化服务体系存在的问题是机制问题，而且“部门化”的发展将会使中央政府实施监管乃至依据部门进行改革的空间和可能愈来愈小，因此，“在中央政府-部门-农户”这三方博弈中，中央政府应及时启动农民的组织化，以增强农户在这三方博弈中的力量，从而达到逐步制约部门化主体不当利益，乃至最终融合、取代部门化主体，形成以农民为主体的农村社会化服务新体系。

　　为形成这种发展局面，中央政府应制定出使地方党委、政府脱离部门利益而主动改革的政治激励和经济激励，使地方政府主导这一进程。在地方政府的主导下，加强农民合作经济组织的服务功能，逐步地把各部门化的服务功能交由通过农民合作经济组织行使，并在这一过程中逐步使部门华的服务主体交由农民合作经济组织控制和主导。

　　[1]1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出了适应社会主义市场经济要求的农村经济体制的新概括，那就是“以家庭承包经营为基础，以农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系为支撑，适应发展社会主义市场经济要求的农村经济体制。”

　　[2]此情况可举一例。据山东省农业厅2004年对该省农村固定观察点的25个县（市、区）及所属乡镇和125个农户进行调查，调查显示：95%的农户的生产资金是自己解决和向亲戚朋友借钱，50%的农户农作物种植生产技术问题主要依靠自己和农业技术员来解决，93%的农户的农作物的病虫害防治等植保问题由农户自己解决，79%的农产品销售是以自己到市场上销售为主，60%以上农户的农作物良种、化肥等主要生产资料主要来源是农户自己从市场购买，三分之二的农户的农作物的耕、播、收以雇用他人机械和自购机械为主。只有农作物灌溉有56%的农户是村集体统一安排、农户缴费灌溉。而且，调查户对生产环节由各种组织提供的各项服务的满意程度普遍不高，全部在50%以下。（见山东省农业厅《农业与农村工作情况》第3期（总第151期），2004年1月20日，http://www.sdny.gov.cn/asp/detail.asp?id=28049）在山东这样的县乡财政状况较好、农业产业化和贸工农一体化都发展较好的省份，社会化服务尚且如此，其他省份也未必能有更多起色。