李昌平：土地集体所有制、村社内置金融与农村发展和有效治理

土地集体所有制、村社内置金融与农村发展和有效治理

李昌平

分田单干以来，我国绝大多数农村主要依靠外出打工收入和国家财政转移支付维持小农家庭经营和农村治理。否则，农村将陷入小农破产和农村治理系统性瘫痪的困境。如果长期依靠外部资源（特别是农民工收入）输入维系小农家庭经营和农村治理，农民市民化（减少农民富裕农民）是难以实现的。改革开放30年了，户籍农民不减反增，从7亿增加到9亿多（城市化远远落后于工业化）就是证明。因此，增强农村内生性的发展动力，促进农村农民经济发展、财富增值和有效治理，同时不断帮助进城农民（有偿）退出村社（减少农民）——市民化，才是治本之策。

如何增强农村内生性的发展动力呢？时下存在两种主要的但决然不同的思路：一是土地私有化，农村金融外部化（鼓励城市金融资本下乡，大力发展私人村镇银行和小额贷款公司，农村金融主体去农民化，金融收益从农村流出，本文称“外置金融”），这样既可以促进土地等产权金融资产化，解决农民发展差钱的难题，又可以解决村民退出村社（土地产权变现难）难的难题。这种思路（在本文中）简称“私有化＋外置金融”思路；另一种思路是在土地农民集体所有制下，配套建立村社合作金融（是农民主导的金融，利息归村社成员，本文称“内置金融”），也可以实现农民土地等产权金融资产化，促进农民家庭经济、合作经济和新集体经济发展，又有利帮助农民（有偿）退出村社（集体）市民化，还有利完善统分结合的双层经营体制和村民自治制度。这种思路（在本文中）简称“集合化＋内置金融”思路。

本文将结合国内外的既有实践，对上述两种思路促进三农发展的效果做一些比较。

比较一：土地金融资产化的效果比较

农民有数十亿亩土地和水面，有数百亿亩山林和待耕地，如果这些静态的“生产要素”能够变成动态的“金融资产”，农民每年就可以动用数十万亿计的资金实现“自我发展”。所以，农村土地等“金融资产化”被视为促进“三农”发展的关键举措。2009年中央一号文件强调：“农村金融就是建立现代农业的核心”

如何让农民静态的“生产要素”——土地、山林、水面等变成可流动的“金融资产”呢？

农村改革30年来，特别是最近十多年来，“私有化＋外置金融”思路一直占据主导地位，这种改革思路认为，只有废除（产权“不清晰”）集体所有制、并给农民完全的私有产权，同时开放农村金融（特别是大力发展私人村镇银行、小额信贷公司、甚至准许外资银行下乡等，即大力发展“外置金融”），农民的土地等产权就可以抵押贷款了，农民就有数十万亿计的“金融资产”了。

是的，在大城市郊区和发达地区，农民的绝大多数土地、山林等都是有“农转非”预期和农业服务业化预期的，推行“私有化”后，土地、山林等产权可以在各种金融机构（无论是“外置金融”还是“内置金融”）抵押贷款的。但是，在广大的中西部农村，农民的绝大多数土地和山林等，无论是在国有银行里、或是村镇银行里、或是小额信贷公司里、或是外资银行里（ 即“外置金融”），都是不可抵押贷款的（至少是不可能实现物有所值的）。对此，很多人似乎没有清晰的认识。

都是私有农地，为什么大城市郊区和发达地区的就可以在“外置金融”机构抵押贷款，而广大不发达农村的就不可以呢？道理其实非常简单，因为“外置金融”为不发达农村的分散小农提供服务存在三个致命弱点：一是贷款规模小、成本高；二是信息不对称，风险难管理；三是不发达农村农民的农地、山林等，不仅过于零碎、价值偏低、且短周期内升值预期几乎为零，故难以成为“外置金融”机构的有效抵押品——有效经营难和变现难。所以，在不发达广大农村，“私有化＋外置金融”思路可为资本下乡低价兼并弱势小农的土地等提供方便，难为千千万万分散小农的土地、山林等“金融资产化”（增强内生性发展动力）提供实际的帮助。这可以从越南和我国台湾的发展经历得到验证。

16年前，社会主义的越南实施土地私有化改革，消灭了农民土地集体所有制，法律规定土地归农民家庭所有了，农户可以依法自主买卖、抵押、租赁、继承土地。实际的情况是，越南90％左右的农村土地是不可能在“外置金融”机构抵押贷款的，且越南农民的贷款利息高达21％以上。越南农民的人均纯收入只有中国农民的一半。2008年9月，笔者在越南永福省农村考察时，越南农会主席和农业部的领导约我到河内见面，讨论的主要议题是土地制度。主席先生告诉我，越南农村改革跟中国亦步亦趋，唯独土地改革比中国走得远。当初推行土地私有化时，以为土地私有化能够使农民获得更大的自主权和发展权（内生发展动力），但实际情况并非如此，“外置金融”机构并不接受农民土地抵押贷款。所料不及的是土地私有化（消灭土地集体所有制）后，不仅导致农村水系和道路损坏后恢复重建困难重重，而且还导致农村治理体系的瓦解，严重制约了农村发展、稳定和治理。因此，越南不得不全面检讨土地私有化改革，重修《土地法》。

我国台湾的土地制度，在大陆学者的心目中是“私有化”的。在数十年前的台湾农村，“外置金融”机构也是不接受没有“农转非”预期的私有农地抵押贷款的。为了解决农民贷款难，台湾当局出资近百亿（政府垫本）帮助农民在农会内部建立了农信部（这是农民组织的内部金融，农民主导，利息归农，即“内置金融”），农民的私有土地是在农会的农信部（“内置金融”）实现抵押贷款的。台湾一般的乡农会农信部每年给农民的贷款大约在100亿台币左右，农信部的利息收入占农会收入的85％以上，且全部归农会所有成员共同支配——台湾乡村自治的重要经济基础。

为什么台湾农民的土地可以在“内置金融”机构成为有效抵押呢？关键在于“内置金融”贴近社区，能够克服“外置金融”服务小农的三个致命弱点，特别是“内置金融”在接受农会成员的抵押土地后，可以较容易在农会内部转让变现或有效经营。

台湾经验的核心是：分散小农的土地产权与社区“内置金融”相辅相成。这也正好是越南的不足。

在中国，中小企业获得贷款都难，何况分散的小农呢？解决千千万万分散小农贷款难，台湾发展农村“内置金融”的经验是值得借鉴的（台湾是学的日本）。也许有人会发问：台湾的土地是私有制的，大陆的土地是集体所有制的，台湾的经验在大陆可行吗？其实，我国农村在土地集体所有制下发展村社“内置金融”，帮助农民土地产权“金融资产化”的探索已经好多年了，已经有了比较成熟的经验，只是还没有引起应有的关注。

例如：河南信阳是河南省农村综合改革实验区，实验区政府给农民发了各种各样的产权证，政府还规定农民的土地、宅基地、林地等都是可以抵押、买卖、继承的，同时还发红头文件规定银行必须接受农民的土地、宅基地、林地等的抵押贷款。其目的就是想让农民的土地产权金融资产化。农民也花钱办了各种各样的产权证，也做了估价认证，但就是没有哪家银行愿意接受农民的承包地、宅基地等产权的抵押为农民提供贷款。去年9月，笔者和信阳平桥区政府合作在该区郝堂村建立了“养老资金互助社”（“内置金融”——资金互助促发展、利息收入敬老人），村民的承包地、林地等便可以在“养老资金互助社”抵押贷款了，这是个很自然的事情。

再如：河北东光县有个古树于合作社，合作社内部有个农信部（“内置金融”），村民有1000多亩承包地加入了合作社，每年保底收益500元/亩，集体所有制下的农户承包地便可以非常便捷的在合作社农信部抵押贷款了（每亩每年可抵押贷款400元）。东光古树于合作社社员用承包土地抵押贷款就像饿了就吃饭一样自然。东光县古树于合作社创立两年多来，全村85％的劳动力离开了农业，粮食增产了30％，农民人均收入增长了一倍多，合作社也盈余近百万元，村社共同体（自治）得到了巩固，党支部的领导也得到了改善。

再如：全国著名河北石家庄周家庄公社，也有“内置金融”——农信部，每年给公社内部的生产经营组织和社员贷款3亿元左右。正如中央2009年所强调的一样，金融（“内置金融”）是周家庄公社农业现代化的核心。

郝堂、古树于、周家庄的试验和台湾、越南的实践说明：农民的土地、林地等财产，无论是所有权还是经营权，也无论其主体是集体还是个人，其产权是否可金融资产化，关键看是不是建立起了与产权相适应的金融制度体系；或者说，无论是私人所有的土地、山林等产权，还是集体所有制下分散小农承包经营的土地、林地等产权，在村社“内置金融”组织里才是可充分变现和有效经营的产权；或者说，中国式的土地集体所有制和统分结合双层经营制度，不仅不妨碍农民土地产权的“金融资产化”，且比越南式的土地私有产权更容易金融资产化，对农民和农村发展更有利。所以，现在阶段坚持和完善土地村民集体所有制，同时大力发展村社“内置金融”才是促进我国农村农业发展的关键举措。

最近几年，为了增强农民农村农业发展动力，政府在创新农村土地和金融制度方面力度很大，主要还是在推动土地制度变相私有化的同时，寄希望于私人资本下乡发展村镇银行和小额信贷公司等“外置金融”。这种依靠农村外部力量主导农村、农业现代化的思路，实在是搞偏了，需要停下来反思。依照笔者之见，将来农村金融体系的主体格局应该是：村社“内置金融”是农村金融体系的核心和纽带，政策性银行（如农业银行）批发贷款给村社“内置金融”组织（以土地集体所有权抵押），村社“内置金融”组织再将贷款零售给千家万户小农（以土地承包经营权抵押）；与此同时，村社“内置金融”组织代理政策性银行吸收千家万户的存款和保险业务，也可以代理政府发放养老金、各种农业补贴等，并获得一定的代理费。

比较二：便利农民退出村社集体（农民市民化）之效果比较

现代化就是减少农民的过程。

改革开放30年来，农民数量不仅没有减少，反而增加了，原因虽然非常复杂，但有一个原因是很重要的，即村民（有偿）退出村社集体比较困难——地权难以变现。占主导地位的主张是通过废除或虚化土地村民集体所有制和集体经济，变相实行土地“私有化”——承包权物权化（承包权长久不变、且种地不交钱），这样农民承包的土地就可以在市场上“自由”交易了，就可以便利农民的将土地、宅基地等产权变现（退出村社）进城了。可是，这样的想法经过越南16年的实践证明：在绝大多数农村、特别是不发达地区的农村是不可行的。

假如完善集体所有制（所有权有收租权）和巩固集体经济，并在村社内部建立“内置资金”（类似东光县古树于合作社和周家庄公社的“农信部”和台湾农会的农信部），情况就完全不一样了。农民不仅可以有偿退出30年的承包权，也可以有偿退出集体成员的份额土地所有权和宅基地等（只要农民愿意）。例如：古树于有农民承包地10亩，他想离开村社20年，他可以将承包地抵押20年，一亩一年抵押400元，20年就是8000元，10亩就是8万元。如果有村民想永久退出集体，将成员权（土地份额所有权）退给村社集体是可以得到相应补偿的，补偿金是可以按照集体成员事前约定的标准执行，资金来源于集体经济积累和“内置金融”土地金融专户。在河北石家庄的周家庄公社，社员退出公社是有偿的，非常方便的。

从实践来看，完善集体所有制、巩固村社集体经济，并建立起村社“内置金融”的“集合化＋内置金融” 思路，村民“自由”退出村社集体是不难实现了，至少要比”私有化＋外置金融”思路可行得多。贵州湄潭县是我国“承包30年不变”和“增人不增地，减人不减地”的土地政策的发源地，已经有28年了，出现了“30％人是村民（农民），但没有一分土地，需要给地主交租；30％人不是村民（已经成为市民），但占有30％多的土地，成为吃租的地主”的现状，这样的现状不仅严重阻碍了湄潭农村、农业发展（包括在灾害面前无能为力），且造成了更多的贫困农民。造成这种状况的原因正式因为“变相私有化＋外置金融”，如果坚持“土地集体所有＋内置金融”，村社农民有了“退出机制”，情况会大不一样。

比较三：土地等生产要素利用效率之比较

人尽其才、地尽其力，既是是农村发展之关键，也是评价农村发展的标准。

改革30年来，土地过于零碎化一直是农业和农村发展的一个障碍，“地坑人”的现象非常普遍，不仅人难尽其才，地也难尽其力。无论是越南的土地私有化实践，还是中国小岗村的土地承包“长久不变”的实践，都不能解决这个难题。坚持土地集体所有制和集体经济的大寨、周家庄公社等数千个村庄的实践，不仅解决了土地过于零碎和经营效率低的难题，也将90％的村内劳动力从农地上解放出来从事非农就业，劳动力收益获得了数倍增长。分田单干后的古树于村，依然坚持土地集体所有制和双层经营体制的基本经济制度，在此基础上重建合作社及其“内置金融”，也能解决土地经营效率低和劳动力回报低的难题——最会种地的人种尽量多的地，更多的人从土地上解放出来获得更多的非农就业报酬、且并不减少份额土地承包经营之所得。

此外，在村庄土地集中整理和统一规划利用方面，“集合化＋内置金融”思路也比“私有化＋外置金融”思路也更为有效，只要走进周家庄公社或古树于等村庄看一眼就明白了。“集合化＋内置金融”在建设新农村方面，比起动不动就依靠“政府主导＋资本下乡”整合农村的做法，不知要和谐多少倍。

比较四：改善农村治理之效果比较

中国特色的村民自治制度是建立在“土地村民集体所有制”和“统分结合的双层经营体制”之上的。土地村民集体所有制是支撑村民自治的产权，村民自治权是保护村民集体所有制的治权。

农村改革30年来，特别是最近十多年来，“私有化＋外置金融”思路占据主导地位，土地村民集体所有制逐步被虚化，统分结合的双层经营体制逐步走向名存实亡，村庄共同体逐步被瓦解，导致中国特色的村民自治制度由于逐步失去了经济基础（或共同体产权）的支撑，变得名存实亡了。村社公共水系不断损毁、贫富分化日益严重、治安状况不断恶化、生态环境日趋脆弱、道理伦理和社区文化日趋崩溃……。总之，农村治理越来越失效了。最极端的例证就是“改革典范”——小岗村不能没有沈浩和省财政厅扶持，沈浩累死了，还需要从财政厅派去第二个沈浩。沈浩在世的时候，带领小岗村的人三次去南街村学习，坚定地要带领小岗村人实现邓小平所期待的“两次飞跃”——走集体经济和共同富裕之路。可是如何走呢？可惜，沈浩同志没有找到正确的办法。凭安徽省财政厅的扶持力度和沈浩同志的领导能力，假如沈浩同志带领小岗村人像古树于村人一样，从合作社做起，从村社“内置金融”做起，也许两届下来，小岗村可能比南街村、华西村、大寨村、周家庄公社不足，但至少可以像古树于村一样，集体经济（合作经济）会得到较大发展了，村庄共同体会获得根本性的巩固了，村民自治能力和党支部领导会获得较大改善。

很多人以为，走“集合化＋内置金融”的道路，需要有吴仁宝这样的“强人”才行。是的，大寨、华西、南街、周家庄等数千个村社的领导人越来越强了，村社内的人才越来越多了，甚至郝堂、古树于等村社的领导人也在由弱变强，村社共同体也在变强之中。走“集合化＋内置金融”道路，村社就会“强人”辈出。沈浩同志是英雄，当然是“强人”（何况还有省财政做后盾），累死在了小岗村，小岗村村民不得不又一次盖“红手印”请求上面再派第二个沈浩来领导他们。走“小岗村道路”，不仅村社内部的人才留不住，外派的英雄也难有作为。沈浩同志被累死的悲剧，其实是“小岗道路”的悲剧。

结语：最近十多年来，“私有化＋外置金融”思路一直占据主导地位，其实这是完全脱离我国绝大部分农村实际和意识形态化的改革思路，不仅对三农发展没有积极作用，且破坏性很大，如：统分结合的双层经营解体、农民组织和农村自治瘫痪、农村基础设施和公共服务倒退、加速小农破产、加剧农村两级分化、黑恶势力上升、危及粮食安全等等！邓小平在1985年讲：“社会主义的目的就是要全国人民富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了。”[i]邓小平还在1992年强调：“农村的改革和发展会有两个飞跃，第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制，第二个飞跃就是发展集体经济。”并说：“我最早提出‘两个飞跃’思想的时候，李先念同志说他都赞成，说这是一个大思想，这个思想一直没有阐发。[ii]” 薄一波2005年5月27日在《薄一波给中国扶贫开发协会第三届会员代表大会的信》中说：“北京的韩村河村、江苏的华西村、浙江的航民村、河南的刘庄和南街村等等，它们在遵循邓小平同志的“两个飞跃”思想前进的过程中，从各自的具体实际出发所创造和积累的经验，很值得重视……这些事实都证明，邓小平同志提出的‘两个飞跃’思想是完全正确的。”[iii]

现在，特别需要研究三农问题的学者专家和政策制定者们放下意识形态之争，回到农村去、回到村社去、回到土地上去，同农民和基层干部一起生活、一起实践、一起创新，只有这样，才能比较容易达成共识的——“土地集体所有制＋村社内置金融＝农村大发展和有效治理”。否则，学者专家和政策制定者可能会将我国农村引入或推向歧途，导致改革的失败。

作者单位：河北大学中国乡村建设研究中心

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