施宏：二十大报告为新时代税收工作指明方向

二十大报告中在优化税制结构、完善分配制度、支持绿色发展等方面直接提到了税收工作。从一些专家的解读和有关领导的讲话中，似乎今后税收领域的工作主要是提高直接税的比重、完善个人所得税的制度以及支持环保产业的发展。不过，如从全面落实二十大报告精神的角度来看，税收领域要做的工作远不止这些。

税收涉及广大人民的切身利益，而且是一个涵盖广泛的复杂系统，几十年来授权立法也积累的不少问题。因此，报告中有关人民至上、依法治国、问题导向、系统思维、发扬民主等论述实际上都关乎税收的治理。从这样一个视野找准税收领域的问题，才能有针对性推进工作。

一、税收领域存在的突出问题

（一）执法依据亟待梳理完善

现行税收秩序是由相关法律、法规、规章、规范性文件构建的。改革开放初期，全国人大授权财税部门制定与税收相关的政策和规定，应该说这在当时起到了快速推进改革开放的作用，也回避了立法部门专业力量不强的问题。几十年来财税部门主导了税制改革，制发了大量的税收文件，其中许多还是现行有效的执法依据。由于这些文件有着特定的时代背景，出台的程序也相对粗糙，有的在政策制定前连听证会、讨论会都未开，或者听证会、讨论会只是走个形式而已。即便是法律层级的执法依据，有的长期没有更新，比如税收征管法是2001年颁布的，该法的实施细则是2003年颁布的，一直到现在还在沿用。有的法律是在原来低层级的法律文件的基础上仓促升级的，质量上难免存在问题。

（二）税收体系缺乏统筹治理

税收体系至少包括立法、执法、司法、守法等多个环节，外部还与部门合作在内的社会环境密切相关。然而，上述环节存在明显的脱节，成为税收领域最为突出的问题之一。比如，许多税收政策的出台事前未能充分考虑执法的条件和守法的状况，因而征收的成本和守法的成本高昂。又如，外部环境与税收执法不匹配，造成地方干涉、部门脱节、税源争抢、任务摊派等现象屡见不鲜。再如，司法领域积累大量涉税案例，但是同类案例各地判决口径存在差异，司法与执法的交流机制尚未建立。按照《立法法》的规定，最高检和最高法有法律修改的建议权，但是这么多年我们从未见过在税收领域行使过这个权力。此外，纳税人的守法需要面对非常复杂的税制和程序，而国际上非常普遍的专业服务组织在国内作用有限，至今其法律地位也没有真正确立。

（三）民主参与尚缺制度保障

涉税的法律、法规、规章、规范性文件涉及到人民的切身利益，但是在它设立、修改、废止、释义和评估的过程中，来自纳税人、专业服务组织、行业协会的意见缺乏，人民代表和政协委员了解情况的渠道不畅。有关听证会、座谈会的规定粗糙，参会代表的选取、开会程序的设计、不同意见的处理等等，没有形成应有的制度。有关税收领域的智库培育不足，基层执法者参与制度完善的积极性调动不够，向有权部门提供意见建议的渠道单一或者层级过多。吸纳民意、汇集民智的问题不解决，难以形成全国人大为主导的人民有序参与的税收法定的新局面。另外，纳税人对税务机关执法的监督薄弱，维权组织的设立和纳税人对税务机关工作的评价需要切实重视。

二、改进税收工作的初步建议

（一）以依法治法推动税制完善

二十大报告指出，要在保障宪法全面实施的基础上，加强重点领域立法，推进科学立法和依法立法，统筹立改废释纂，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。我们认为，在民法典编纂成功之后，税收领域必将成为又一个重点完善立法的领域，因为税法的完善涉及人民的切身利益。针对长期授权立法遗留的问题，需要对现行的各个层级的执法依据进行全面梳理和评估，在完善税制结构的同时有序推进税法的编纂。可以参照民法典的成功经验，按照《宪法》和《立法法》的精神尽早颁布《税法通则》或者《税法总则》，以确立税收善治的总的原则和梳理现行执法依据的标准。要逐步收缩税收领域授权立法的范围，加强立法机关在授权立法期间的指导作用，推动最高检和最高法积极行使修改法律的建议权，扭转财税部门实际主导税收立法的局面。

（二）用系统思维促进综合治税

税收领域是个庞大的社会系统，必须在党的领导下依法进行综合治理。要在推进依法治法的同时加强依法行政，有关的权限、程序、时限、手续能公开的都要公开，全面接受社会的监督。要以维护纳税人的合法权益为中心，厘清税务机关的权力边界。可在加强管理的基础上发挥专业服务组织的桥梁作用，探索维权组织与两会代表的联系机制。要把纳税人对税务机关服务的评价和对纳税人合法权益的维护作为一个地区优化营商环境的重要内容，使上述工作的管理重心从税务系统内部转移到所在地区，以便提高其公正性和透明性。要在加强部门之间协税护税的同时，进一步提高法院判例的参考意义和同类判例的整理，以此促进税收执法水平的提高。此外，还要把地方干涉税收机关依法履职纳入党组织的巡查巡视，避免为了局部利益破坏整个税收秩序。

（三）将人民至上统领税收法定

报告中提到支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，要确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，那么在关系人民切身利益的税收领域就更应该如此。要让基层执法者、广大纳税人、专业服务组织、行业协会和有关智库都成为税法完善的发起者，从不同角度向两会代表、有权部门或者委托的单位反映发现的问题，提供相应的建议。要健全税收政策制定前的听证会和座谈会制度，尤其要重视不同方案的处理。为了弥补专业力量的不足，立法机关可以聘请专家学者、退休官员作为立法顾问，还可委托相关智库作为立法联系点，研究处理相关的意见和建议。对于社会集中反映的税收问题，全国人大常委会还可依据《监督法》进行专门的调查并将结果向社会公开。只有在这个基础上才能形成一个以立法部门为主导的人民有序参与的税收法定的新局面。

（作者是民建中央财政金融委员会委员，本文写于2022年11月10日）

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