岳峙：国企改革的风在往哪边吹？

作者：岳峙来源：经略 2015-09-17

　 9月中旬，坊间流传已久的“国企改革顶层设计方案”，也就是中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》，终于公布。

　　方案公布后，官方媒体如新华社、《人民日报》、《经济日报》等媒体，都做了不同程度的解读。不过，跟往常一样，这些解读比文件本身更难看懂。媒体上也有不少解读，但总地来说，这些解读多数是各说各话，对文件本身并没有认真对待。

　　相比之下，反倒是FT中文网的解读相对客观一些，既没像以往那样说这个方案就是改革倒退，也没盲目地往市场化的方向上扯，而是老老实实地承认，这个文件本身很矛盾，很显然是不同立场和道路调和的产物。

　　《财经》杂志的解读也挺有意思。一方面，它承认这个方案离外界也就是主流经济学家和媒体的预期还有很大距离，显然不够给力，但另一方面，它也承认，总体上这个方案仍然是在向市场化方向前进的。

　　到目前为止，这是我看到的各种解读里，相对靠谱的两个。也就是说，这个方案确实是这样，一方面是仍然确认了市场化的改革方向，但同时，另一方面，这个方案明显是在各种不同的声音之间进行调和的产物，所以从语言表述到改革方向上都显得十分矛盾。文件里多次出现了“既要……又要……”这种句子，而这种看上去非常全面的表述，也就意味着没有重点，对下面操作的人来说，也就是没有方向。

　　比如说，一方面，明确要求加强国企的党组工作，要坚持党的领导，但同时又明确说，坚决反对国企违反公司法，不经过董事会，直接向上市公司派主管干部的做法。这就是一个十分矛盾的说法。党的领导最主要的当然是组织领导，但如果不能派干部，人事上不能调整，那让国企怎么管理他们下属的上市公司呢?

　　类似这样的矛盾说法还有很多，这里就不一一列举了。但也有一些很重要的变化，值得在这里提出。

　　一个很重大的变化是，前两年喊得震天响的混合所有制改革，这次虽然也重申了，但没有提时间表，也明确说，不搞全国一刀切，各地要因地因情施宜。而按照中国的政治逻辑，没有明确时间期限的事情，到具体主办层面，往往就是无人理会。这就意味着，混合所有制改革并不是这一轮国企改革的首要任务。

　　另一个很重大的变化是，这次明确了，国资委对国企的监管，以后主要是管资本。这个说法，主要是针对过去十多年来形成的国资监管模式中“管人管事管资产”的提法。国资委以后只管资本，不再像以前那样，从人到事到资产，国资委都要过问并进行监督管理了。而这也就意味着，以后国企的效益取向将会成为最主要的倾向。而且，这也意味着，准备将“国家资本主义”坐实，不再遮遮掩掩了。

　　这也是另一个之前争议颇多的问题，即淡马锡模式是否适用于中国的国企监管，现在实际上已经做了结论，也就是要普遍采用淡马锡模式。淡马锡模式以管资本为主要的方式，对其下属的企业进行监管。

　　但问题是，谁来作淡马锡?

　　这是一个争论了很久的问题。之前，各地都成立了一些资本运营平台公司，包括中央成立了国新集团公司，就是希望能够把一些企业的股权划转到这个平台公司，通过它进行资本运作，以资本家的方式来对待企业。但实际上都没能运转起来。其中的原因不难理解。如果平台公司能够以设计的方式运转起来，那么国资委做什么呢?国资委的出资人职能如何发挥?所以，在国资系统内部，长期存在国资委和这些平台公司之间的权力划分问题，国资委不放权，这些公司运转不起来，国资委真放权，那么就意味着国资委的权力缩小。而各级国企本来就有相应的行政级别，有些重点企业的级别跟国资委平级，经过多年的博弈，国资委才形成了管人管事管资产的监管模式，才有了点权力，如果让渡出去，那么就意味着国资委将变成一个空架子。但平台公司认为，国资委是国家特设机构，是政府部门，直接参与市场活动，与公司法相悖。所以，最后的结果是，这些平台公司大多数从成立之后就一直闲置，并未能真正运转起来，国资委则继续按照自己的思路对国企进行监管。

　　其实，相对于一般意义上的国企，金融国企在这方面的问题更加明显。因为金融资产数额庞大，而且监管复杂，从中央到地方，都没有划归国资委统一监管，即使个别地方划归国资委，也还是委托监管。而在各地都存在一个政府部门，即金融办，对本级政府所属的金融资产进行监管。在金融资产监管方面，一直有种意见认为，应该模仿国资委的办法，将金融办实体化，变为一个政府特设部门，专门对口监管金融资产。但受到各种因素的影响，这一方案并未成型。而在中央层面，则在过去十多年的金融改革过程中，形成了汇金公司代表国家，持有中央政府所属金融企业股权的模式。但这一模式在地方上并未普遍推行开来，多数地方仍然坚持由金融办主要负责，即使设立了类似中央汇金公司这样的平台公司，也没有实际运作起来。按照目前的改革方案，也就意味着，中央汇金的方式将成为主流模式，将不再设立金融国资委，统一由一家特定的金融平台公司持有金融资产的股权。

　　另一个值得注意的变化是，这个方案中强调了国有资产证券化，通过整体上市等方式，来提高国有资产的证券化率。这个方式主要来自上海国企改革经验。

　　在国资委成立后，一直到2010年，这五六年中，央企在做大做强的口号之下一方面“走出去”，扩大海外市场，一方面在国内四处并购，争夺行业领导权，搞得风风火火。虽然也出了一些腐败案件，但整体而言，那几年仍然是国企改革力度最大的几年。到2010年前后，各地甚至像以前吸引外资一样，千方百计争取央企投资。因为这一时期是李荣融担任国资委主任的时期，我们可以称之为“李荣融模式”。

　　相比之下，上海国资国企改革则进展缓慢，无论是走出去，还是在行业领导权的争夺上，都全面落后于央企。但同时，上海国企却大力推动整体上市，率先在全国提出了实现“资产资本化、资本证券化”的改革目标。这种模式虽然不是急风暴雨式的规模扩张，但相对而言则比较谨慎稳妥，有助于推进国资国企运营的市场化程度。相比各地在国企改革过程中腐败案层出不穷，上海的国资国企改革因为多数需要通过公开的市场化操作，反而比较透明，国有资产流失的情况比较少，腐败案件也相对少一些。这种模式我们可以称之为“上海模式”。

　　这两种模式也是过去十多年国企改革的两种主要模式。“李荣融模式”倾向于在企业规模扩张和做大做强的发展过程中来逐步改变企业的行为方式，而“上海模式”则更倾向于通过练内功，即做好内部管理，在此基础上小步快跑。

　　这次公布的改革方案很显然采用了“上海模式”。虽然方案本身也强调要继续毫不动摇地坚持公有制的主体地位，在李荣融提出的“做大做强”之外，还加上了做优，变成了“做大做优做强”，但在“市场化”和“混合所有制改革”两大主题之下，这一诉求显然并不突出。

　　当然，另一重要的变化是，今年以来，南车和北车进行合并，这也引发一些人的猜测，认为国企改革可能会合并同类项，即把同属于同一个行业的国企合并起来，避免恶性竞争，有利于扩大规模，增强国际竞争力。但客观来说，这个方案在个别行业也许行得通，在更多行业则未必能行得通。比如说，把三大运营商、三桶油合并，就不太现实。