深化国企改革要构建中国特色社会主义国有经济治理体系

党的十八届三中全会以来，在推进全面深化改革过程中，国企改革可以说是难度极大的一项任务。因为国企改革涉及所有制根基，从这个意义上讲，国企改革的结局，将决定中国社会经济基础乃至建立其上并为之服务的整个国家上层建筑的性质判断，决定中国特色社会主义的历史命运。为此，需要从政治和战略高度把握国企改革的出发点，着眼坚持和完善社会主义基本经济制度，着眼加强而不是削弱国企、使国企更好成为国民经济和国家政权的重要支柱，着眼解决影响我国国有经济更好发展的深层矛盾问题而又防止改革出现颠覆性失误，着眼建设社会主义现代化强国、赢得中国特色社会主义道路的成功，系统地研究制定国企改革规划和方案。

一、在宏观调控层面，构建与宪法规定的基本经济制度相适应的国家法律规范和政策导向体系，对公有制经济和非公经济分清主辅、公平对待

深化国企改革应坚持问题导向。当今的国企与改革初期的国企相比，无论内部状况还是外部环境都已大不一样。外部环境早就不是一统天下、指令计划，而主要是靠市场吃饭；内部状况也不是“坐等靠”、当“算盘珠”，绝大部分国企都实行了公司制改造，有了经营自主权，有了参与市场竞争和自我发展、自我完善的能力。近年来国企发展的成就不容否定，对中国经济腾飞和社会稳定作用巨大。现在谈国企改革，需要解决的是影响国企在社会主义市场经济条件下遇到的深层矛盾和问题，为我国国有经济发展壮大、发挥重要支柱和主导作用排除障碍，开辟更好前景。

正由于此，我们不能把国企改革简单等同于发展混合所有制，做“为混合而混合”的傻事，而应当从宏观调控导向、所有权制度和企业经营管理制度等诸层次，直面影响国企发展的实质性矛盾因素，下决心理顺关系，完善法规政策、制度机制安排，系统构建起中国特色社会主义国有经济治理体系。

国家法律和政府的经济政策，是规范引导市场主体行为、维护公平竞争环境的基本依据和杠杆。在社会主义市场经济条件下，占主体地位的公有制经济和起主导作用的国有经济，与处于补充性地位、起辅助性作用的私资外资经济，地位作用是不一样的。这有国家宪法依据，从国家法律到具体政策都应当配套协调。我国的经济政策，应当一方面保证公有制经济占主体地位、国有经济在国民经济中起支柱和主导作用，一方面又保证在竞争性市场上多种所有制经济享有平等待遇。在现实中，攻击国企超国民待遇的言论不绝于耳，还总有人谴责国企处于垄断地位，市场准入对私资外资不公平。从各地的实际情况来看，各级政府很长时期下达的政策文件都是鼓励私企外企发展，为它们降门槛、开绿灯，甚至给予超国民待遇；而对公有制经济和国企的发展没有从质和量上给出公有主体、国有主导如何实现的具体界定及具体政策举措。其实，有些特殊性、公益性事业由国企垄断是必要的。还应指出的是，现在中国市场上的很多竞争性行业，外企私企能做，而国企不能做；外企私企有优惠，国企没优惠。针对部分公有制经济受冷遇、私资外资经济受优待的政策取向，应当尽快予以调整完善，抓紧构建起与宪法规定的基本经济制度相适应、有利于巩固公有制主体地位和加强国有经济主导作用的法律政策体系。

二、在所有权制度层面，构建与真正的所有者对接的全民所有权实现形式，改变政府包办替代，造成政资不分、政企不分的状况

公有不等于无所有，全民所有不等于政府所有。很多人以为公有制与市场经济无法结合，就是在这个问题上陷入误区。公有制与市场经济能否结合，关键在于公有制经济组织能否成为真正的市场主体。许多市场经济国家的实践都证明，国企和私企一样，都可以成为市场主体，都可以有竞争力，都可以实行所有权和经营权相对分开、又有机衔接的企业法人治理制度。企业活不活，关键不在于财产属谁所有，股东是谁，而在于有没有公平的外部竞争参与条件和内部竞争激励机制。对国企来说，有没有活力，首先取决于政府有没有越权，既当裁判员又当运动员。现实的市场竞争中，有些事私企能办成而国企做不成，比如有的国企海外投资收购决策，一个月内须签约，但上级主管部门几个月也批不下来，坐失良机。这说明国企被政府当成行政组织管理的状况还未根本转变，经营者权利不完整，所有者权利没有真正落实。

过去常有“国企产权不清晰”的说法，其实国企产权属于全民，不存在不清晰的问题，只不过“全民”由谁代表被搞混沌了，使得全民产权的实现形式长期处于不合理、不稳定的扭曲状态。改革前的国营企业是“全民所有、国家经营”，含义是准确的，但容易发生“政府说了算”、把“全民所有”混同于“政府所有”；改革后的国企被称为“国家所有、企业经营”，含义上就更容易造成“国家所有”不是“国民所有”（即国家全体公民所有），而是“政府所有”。政府作为市场经济的宏观调控者，不能取代企业的经营者权利，更不能取代全体公民的所有者权利，产权明晰首先要保证全民财产所有权神圣不可侵犯。市场经济要求公平，如果只要求私资外资所有者权利公平，没有国资所有者权利公平，那就是最大的不公平。

推进国企改革，可考虑按照“大集体”式的新型股份经济思维，探索和完善全民所有的产权实现形式。

一是国有资产作为全体公民的集体共有资产，不能像苏联那样在全社会分股变为个人私产，但所有者作为“集体股东”要有知情权、监督权和收益分配权。国有资产总量和结构变动、企业经营效益和收益分配使用状况等，根据全国和地方国企所有权属性范围，分层级每年向全体公民公布，接受公民监督；每年国资收益划定一定比例上缴财政用于社会发展补偿、积累和公共福利保障等开支。

二是全民共有资产的处置决定权，委托其法定代表机构即全国和地方人民代表大会代理。凡涉及国资使用投向投量、国企产权和组织形式变更、国资收益和红利分配等重大方案，均应提交本级人大审议决定，且须确保全民“集体股东”的财产所有权和收益权不受损失。

三是国资经营管理权要同政府脱钩，向所有者负责，由人大设立专门的国有资产监督管理委员会（可由现国资委改隶）履行相应职责。改革后成立的国有资产经营管理机构，也应归属人大系统（通过国资监管委员会）领导。

四是国资产权组织形式及其变化，应当有立法依据和人大审批程序，服从全民整体利益及国家战略发展要求，有利于国资增值增效，发挥对国民经济的主导和支柱作用。对什么领域、什么企业采取独资还是混合制形式，是对公有资本混合还是对私资外资混合，以及如何掌握控股权，都不能由政府决定，搞一刀切、一股风，而应当由人大专门立法在先，在此基础上，具体事项由人大授权其国资监管委员会依法审议决定。

五是在国企实行混合制改革中，优先鼓励国有经济、集体经济和劳动者个人之间的资本融合，发展公有制股份混合经济。由人大统一立法规定，根据国企的不同类型和规模，划分出一定的股权比例，按照平等自愿原则和增资扩股方式，鼓励各种集体经济组织投资入股，允许企业内部管理人员、技术人员和职工个人投资持股，并享有与全民股权同等的分红权，形成以全民股权（也是一种“大集体”股权）为基础、多层次集体股权和劳动者个人股权参与融为一体的公有制股份混合经济实体。国企发展混合制，不仅要和私资、外资混合，也可以考虑引入集体资本，优先发展公有制混合经济。

六是建立全民股权代表任期履职制度。由人大国资监管委员会或委托下属的经营管理机构在社会公开组织推选具有专业知识和能力的全民股权代表，与其他股权代表一起组成国企应届股东大会，选举产生董事会和监事会及其领导，由董事会在社会上选聘专门人才担任总经理和组成经理层，并报人大国资监管委员会批准，向全民“集体股东”负责。国企党委和工会的主要领导人可由上级党组织系统推荐，并经企业选举产生。政府机构不再辖属任何企业，也不委派企业领导人，与国资经营、国企管理完全脱钩。

三、在企业经营管理层面，构建适应市场运行和发挥社会主义优势相结合的国企法人治理制度，防止生搬硬套、食洋不化，为腐败和低效提供制度性漏洞

这些年国企管理暴露出的种种问题，很大程度上正是部分企业改制过程中照搬西方的企业管理方式，食洋不化、机制脱节带来的后遗症。如国企高管严重腐败，乃至国有财产流失，引起社会公愤。这说明西方那一套企业法人治理制度不是万能的，存在着高度集权而制约乏力的严重缺陷。当年中国的“两参一改三结合”，是在世界发达国家都得到认可和推广的企业民主管理制度，并非不能适应市场经济运行，我们不能把“洗澡水连孩子一起泼了”。建立符合中国实际的现代国企治理结构和企业法人制度，不可简单照搬西方模式，必须探索走出自己的路，坚持把加强党的领导、职工民主管理监督等社会主义企业管理的优良传统，纳入国企法人治理制度之中。

再如，很多国企改制后内部薪酬性质上不伦不类，既不像劳动报酬，也不像劳动力市场价格。各行业国企人员收入分配比例也严重失衡。按劳分配是社会主义公有制经济的基本分配制度，背离按劳分配原则，无论是收入差距过大，还是吃大锅饭、搞平均主义，都会影响效率。国企各级管理人员和职工的工资报酬，应该在人大立法和股东监管下，依照按劳分配原则，与企业经营效益挂钩，在竞争流动中实现大体平衡，充分调动各类劳动者的积极性。整个社会的管理者和劳动者收入水平也应该相应提高，与世界接轨，改变廉价劳动力状况，缩小国别差距和行业差距。说到底，劳动者的积极性是共产党的执政之本、立国之本，也是兴企之本。

还有，国企作为全民所有的经济实体、财产凝聚和利益源泉，也是国家和人民抗御风险、应对灾害、战胜困难的经济“靠山”。这就决定了国企法人治理制度改革，必须考虑承担社会职责的要求，保证在突发危难情况下，国企能够坚决听从党和国家召唤，坚决服从大局需要，迅速调集资源，高效协同发挥支援保障作用，救国济民于危难之际。在抗震救灾中央企的出色表现就是很好例证。当然，事后国家对企业应有补偿。可是流行的“精英”意见，不是要国企改革适应这种社会责任担当的需要，而是要国企改变社会责任担当，以服从按西方模式设计的企业制度，这岂不是本末倒置？中国国企应当有自己的“制度自信”，在继承中创新，在改革中完善，建立健全具有中国特色的社会主义现代企业制度，从而带动中国经济强盛发展。

发展混合所有制是为促进国有企业制度完善和实力壮大可选择的一种形式和手段，但不是目的，不能舍本求末。特别是与私资外资混合，风险很大，必须坚持底线思维，确保不犯颠覆性错误。有四条关键性原则应当坚持，不可退让。

一是坚持“增量发展原则”。国企调整产权结构，必须在国资增量而不是存量上做文章，即“做加法不做减法”，具体方法既可搞新项目合资合股，也可老项目吸收增资扩股；如果“以卖代混”，把国资存量转让给私资、外资搞“多元化”，那就不是加强国企，而是要搞掉国企！目前很多地方政府和企业推出的混改方案，普遍不提“增量发展原则”，这是极其错误的。一旦放弃“增量发展”这个前提，而拿现有国资存量开刀，机械地按企业分类划分控股比例进行股权多元化“混改”，那么“国资控股比例”就会被倒过来变成“国资抛售比例”，不可避免造成全国范围内国有经济大规模撤退、大规模减持，大比例抛售现有优质国有资本，其结果就不是“合资共进”，而是“国退私进”、“中退外进”，国资、国企就不可能得以加强，而必定被削弱！国企推行职工持股改革试点，同样必须坚持“增量发展原则”，可以鼓励全体管理人员、技术人员和职工自愿掏钱买股增资，成为企业的“个人股东”，但不能把现有的国资股权内部瓜分、折价送股。所谓“股权激励”，只能解读为将职工投资持股作为一种提高劳动者积极性、增强企业凝聚力的手段，决不允许拿全民所有“集体股权”给一部分人当“奖金”、送“大礼”，变公产为私产。可见，是否坚持增量发展原则，是事关国企改革成败的要害问题。

二是坚持“国资控股原则”。混合所有制是一种经济共同体，其性质取决于谁控股。在“混改”中最阴险的私有化陷阱，就是假混改之名，要求国企“只混不控，不设底线”，造成中国经济私有化、附庸化不可挽回之恶果。控股是扩大国资实力，增强控制力和支配力的基本条件。在我国，确保国有资本在重要骨干企业绝对或有效控股，才能充分发挥其在国民经济中的支柱作用和国际竞争中的主力军作用，适应国家经济发展的战略需要。在一般竞争性领域，也不能鼓励私资外资控股，而放弃国资控股权。控股是一种产权竞争，是在融资共进中竞大竞强。无论私企还是国企，都是市场主体，都应享有参与市场竞争的平等权利。如果为了私资外资利益，强迫国资退出、放弃控股权，那就是搞私有化专制垄断，不是真正的市场竞争。应当要求国资只要有条件就坚决控股，这样才能防止国企被私有化，才有利于国资做大做强，在整个国民经济中发挥主导作用，为实现全面小康和现代化目标提供可靠的经济支撑。

三是坚持“资产综评原则”。国企发展混合所有制，即便按照“增量发展原则”向社会融资扩股，也要对原有国企资产如实评估，决不允许用价值低估吸引私资外资进入，致使国有股权稀释，变相贱卖国有资产。按照市场规则，企业增资的定价基础不仅是评估净资产，还要考虑盈利能力、成长性和社会影响力，进行综合评估，若只按帐面净资产，必然价值低估。

四是坚持“公开透明原则”。“改革关键是公开透明”。要有效防止借改革化公为私谋暴利，就必须破除“神秘主义”，让改革在“玻璃罩”里运作。特别是改革的方案细则、国企资产评估方法和结果、交易办法和交易价格等必须向社会公开；股权交易必须在资本市场上公开竞价，不允许搞私下交易。凡是暗箱操作，其中必有猫腻。只有国企改革的每一项每一环都置于全社会监督之下，才能让黑腐行为无处藏匿。

总而言之，国企改革真正具有决定意义的关键是，按照党的十八届三中全会提出的建立完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个全面深化改革的总目标，落实国有经济地位作用，创新完善国有资产管理和国有企业运营的一整套紧密相连、配套协调的体制机制，包括建立健全公有制经济价值观体系和国家相关法律政策体系、全民所有权制度及委托代理制度、国有企业法人治理制度、激励约束制度等，在此框架内更好协调发挥社会主义制度优势，增强国有企业的活力、控制力和影响力，实现整个国有经济治理体系和治理能力现代化，为社会主义市场经济条件下国有经济的长远发展壮大提供制度保证。

（作者：昆仑策研究院常务副院长、高级研究员）

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