郑永年：中国经济改革的风险

  经济改革的风险取决于经济改革的目标。中共三中全会《决定》所界定的经济改革主题，是全面确立市场经济。尽管市场经济是1992年中共十四大所确定的经济改革目标，但至今中国还没有 建立有效的市场经济。市场经济确实有了，但在很多方面并不是人们所想要的。

市场经济至少有三个要素组成，即市场平台、市场主角和市场角色之间的交易规则。市场就是交易的地方，也就是交易的平台。在这个平台上交易的就是交易者，就是市场的主角。没有平台 ，交易者无法交易；没有交易者，平台也没有用。但更为重要的是，交易者之间的交易必须具有规则，没有规则，交易者就无法交易。规则既可以是自然形成的、已经演变成“文化规则”的 东西，也可以是后天人为制定的表现为理性的东西，例如法律和法规。要建成比较完备的市场经济，就要做这三件事情，所谓的风险也就是这三件事情能否做成。

首先来看市场平台建设。市场平台是分层次的，最简单的就是把中国的市场分成四个层次，即地方初级市场、跨地区和省份的区域市场、全国性市场和国际市场。从中国的现实来看，两头的 市场平台，即地方初级市场和国际市场都非常好，而中间两块非常差。

地方区域市场是自下而上的，是地方交易者自发形成的，很少牵涉到政府的作用。只要政府不阻碍这个市场的发生和发育，这类市场会运作得相当有效。现在这类市场遍布中国各地，可以说 只要有经济活动的地方，就有这类市场。做得好的地方，这类市场已经和国际市场接轨。最著名的就是浙江义乌的小商品市场。这个市场具有几个鲜明的特点。第一，平台自发形成，或者在 政府有限的帮助下形成；第二，市场呈现开放性和包容性，市场准入门槛非常低，因此交易者众多；第三，交易规则是在交易者之间自由交易的基础上自发形成的，价格等所有因素都由市场 来调节。因为交易者众多，很难被少数人所操纵，因此人们普遍认可交易的公平性。

国际性市场也做得很好，但这里的功劳不单是中国的，在很大程度上是国际资本所为。中国国际市场的形成，既是国际市场随着国际资本进入而延伸到中国的结果，也是中国主动和国际市场 接轨的结果。因为这个市场是西方市场的延伸，而西方市场经济总体上比较发达，所以在这个市场平台里，规则相当成熟和清晰。

这个市场普遍受中国各类市场角色的欢迎，无论是国有企业还是民营企业，都想进入这个市场。这解释了很多中国现象。例如，很长时间以来，中国各省之间的贸易互相依赖度，远远低于各 省和国际市场贸易依赖度的水平。也就是说，中国各省的经济和国际经济的整合程度，要高于各省之间的整合程度。又如，像浙江义乌这样的小商品市场，在国内得不到有效扩张，但很成功 地发展出国际市场。

政府是球员兼裁判

为何中国的跨地区和省份的区域市场，和全国性市场反而发展得差呢？可以从市场平台、市场角色和市场交易规则三方面寻找根源。在这两个层面，市场平台很难自发自下而上地产生，需要 政府发挥积极作用，其中最主要的是基础制度设计和法律的制定。如果基础制度设计还可以由企业界自己来提供，法律必须由国家来提供。

这样的平台很难形成，原因是多方面的。中国是一个行政主导的政治体系，行政和市场往往难以区分开来。行政的特点就是其分割性，就是说各个区域是由不同的行政单位治理的。因为政治 和经济不分，行政的分割性也决定了市场的分割性，造成了人们经常说中国是“市长经济”而非“市场经济”。

市场角色方面也存在着严重的问题。在这两个层面，市场的主体是国有企业，至今跨区域和全国性的经济部门主体，还是国有企业。当然在一些部门，也出现了少量民营企业，但其力量还不 是很强。在这两个领域，尽管存在着市场，但市场经常是被垄断的，不开放的。市场的角色有限，市场准入门槛很高，而非一般企业所能进入。这种情况也决定了这两个领域市场规则不成熟 、不清楚，交易缺少公平性。

道理很简单，这两个领域的交易规则，必须呈现为法律或者法规，而法律和法规必须由政府制订和实施。同时，因为这两个市场平台上的主体是国有企业，就出现一些重大矛盾，例如，政府 如何对自己的企业和其他“非自己”的企业做到平等对待呢？政府如何规制自己的企业呢？政府如何约束自己不去干预自己企业的微观运作呢？

建设市场经济，说穿了就是要建设这两个层面的市场平台、培养使用这两个平台的交易者、为这两个平台制订交易规则。表达为政策语言就是，要通过市场平台的建设来调整经济结构，让更 多的企业进入这两个平台，鼓励它们之间的竞争。这里的改革风险在于市场建设和政策之间的矛盾。经济改革是要进行市场建设，而市场建设为导向的经济改革需要政策来推动。不过，并非 所有的政策都能推动市场建设，政策制定和执行不当，反而会恶化市场结构的恶化，甚至是倒退。市场建设和政策之间的矛盾，表现在中国经济改革的方方面面，这里只举两个例子。

第一个例子是金融改革。金融改革也涉及到金融平台建设、金融业者的培养和金融交易规则的制订。金融改革的主要问题就是结构的不平衡。结构的不平衡表现在很多方面，但主要是国有银 行垄断问题。当民营经济已经是经济的半壁（甚至更多）江山的时候，还不存在服务于民营经济的金融结构。大型国有银行是服务于大型国有企业和少数大型民企的。用行政的方法要求国有 银行服务中小型民营企业，失败的可能性远远大于成功的可能性。这就要求建立服务于民营企业的中小型民营银行；要培养中小型民营银行，既要求适合于它们的市场平台，也要求服务于它 们的市场规则。

混合所有制殷鉴不远

如何入手来达成这样的结构（平台）改革？有效的政策就是利率自由化。从政策执行的角度看，利率自由化也容易做，因为这样会提供一个动力机制。不过，问题并不简单。简单的利率自由 化，有利于大型国有银行。如果让国有银行利率自由化，结果必然会导致结构的进一步恶化，也就是导致国有银行垄断的进一步制度化。如果没有切实可行的金融改革方案，结果很可能是国 有银行更大的垄断，结构更大的失衡。

第二个例子是混合所有制。混合所有制被规定为中国经济制度的主要特征。从改革的角度来说，也是经济结构转型问题，其中一个目标就是要实现国有企业和民营企业的均衡发展问题。这里 既是市场平台问题，也是市场角色问题。现在很多人都在讨论这个问题，但大多数人都是从经济逻辑来讨论，忘掉了政治权力逻辑和市场本身的逻辑不同。国有企业和民营企业互相持股，这 是一个理想的说法。问题在于国有企业和民营企业的政治权力是不对等的。无论是国有企业让民营企业持股，还是民营企业让国有企业来持股，搞不好都会出现重大问题。

人们可以分成两种情形。第一种是民营企业持股国有企业，第二种是国有企业持股民营企业。但这里风险巨大。从企业自身的角度来说，好的国有企业是不会容许民营企业来持股的；另一方 面，坏的国有企业是民营企业不想来持股的。在这两种情况下，唯一的可能就是政府使用政治和行政权力，迫使国企和民企之间的“婚姻”。这里的风险有两方面。第一，如果通过政治和行 政权力，让民营企业持股国有企业，民营企业大有可能都会被拖累，导致失败。第二，如果通过同样的办法来迫使好的国企让民营企业来持股，就会发生上世纪90年代中期的民营化浪潮一样 ，导致大量的国有资产流失。同时，这种持股的红利必然流向那些和政府有关联的个人和企业，就是人们所说的“内部私有化”，而绝对不会流向普通老百姓，因此造成更大的社会不平等。

让国有企业来持股民营企业，结果又会怎样呢？结果会更糟糕。我们可以理性地假设，坏的民营企业，国有企业一定是不会去持股的；国有企业要的是好的民营企业。不过，好的民营企业不 太会自愿让国有企业来持股，甚至反对让国有企业来持股。但在现实中，民营企业很难抵抗，因为如果民营企业抵抗，其生存环境一定会恶化。国有企业必然会利用其和政府官员的关系，给 民营企业制造种种麻烦，不让民营企业活下去。这不是虚构，人们可以去看看上世纪50年代的公私合营改造的故事。公私合营改造就是要建立混合所有制。结果，这个改革在很短的一段时间 里就完成了，成功了。可惜，这不是因为民营企业的自愿改造，而是政治权力所致。当政府控制了民营经济赖以生存的物资供应和市场这两个环节，民营企业只有投降的份。

至今，很多人都没有对混合所有制想得透彻。中国存在着不同所有制，也就是混合所有制经济，这已经是现实。但并不能把混合所有制，简单理解为不同所有制企业之间的互相持股。可以确 切地说，如果各类所有制企业的市场平台建设不好，各类所有制企业的发展就不会平衡。在这样的情况下，市场规则或者说法制经济（市场经济就是法制经济）就遥遥无期了。总体上说，三 中全会的《决定》是一个全面市场化的改革文件。中国的确需要一个优质市场结构。但如果政策执行不好，反而会破坏本来已经是不理想的市场，导致更糟糕的市场。

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