卢周来：国企民营化无助社会公平

作者：卢周来来源：《国企》杂志 2013-11-12

　　我曾经说过，因为在当下中国存在“由既得利益者定义谁是既得利益者”这一奇特现象，因此，由资本掌控的媒体在指责垄断性国有企业是既得利益集团这一点上空前地“舆论一律”。同样的原因，媒体与主流学界一说到收入分配改革，就认为当前首先要做的是必须分拆垄断性国企，使之民营化。这甚至被视为收入分配制度改革的优先考虑和突破口。

　　首先必须承认，学界与部分社会公众对于垄断性国企的“情绪”是应该被理解的。有数据表明，2012年国有企业上缴红利只占全部国企利润的11%左右。而据国际惯例，上市公司股东分红比例为税后可分配利润30%到40%之间，国有资本向国家上缴盈利普遍高于这个水平，英国盈利较好的企业上缴盈利相当于税后利润的70%至80%。世界银行2005年建议中国国企分红的报告，主要国家国企分红比例的确远高于中国。国企分红比例之低，显然难以让民众享受到“股东”的权益。

　　但是，分拆国企或使之民营化就能解决问题吗?事情远没有标准经济学教科书中所说的那么简单。

分拆、民营化国企不能消除垄断

　　分拆显然不能解决问题。目前，垄断性国企集中在带有自然垄断性质的部门，对投资规模、技术创新以及规模经济性要求非常高，尤其是如电信、铁路、石油等需要管线路网等进行广泛连通的行业。抛开国有还是私有不说，这些部门在发达国家集中程度也非常高，市场上也只有一家或几家企业，几乎也都处于垄断或寡头地位。所以，对这些行业进行拆分显然不符合实际，不符合产业发展方向，也不符合一般经济学原理。

　　民营化能否解决问题?不可否认，目前发达国家上述部门的确大多是私人部门，但不能由此想当然认为我们也可以把国企民营化。对此，发达国家国有部门私有化的教训或许能让我们思考更多些维度。

　　英国铁路部门一度也是国有。在保守党政府的推动下，英国议会1993年通过铁路改革法案，1997年完成私有化进程。私有化初期，路轨公司经营状况尚好，政府补贴减少到改革前的一半。但1999年后，经营每况愈下，最后资不抵债，负债总额高达33亿英镑。更让公众难以接受的是，由于私营公司重眼前收益，轻安全性与战略性投资，造成铁路安全事故频发。短短5年中，接连发生13起重大伤亡的事故。2003年10月，英国政府最后决定，废止铁路改革法案，从私营承包者手中收回所有铁路维护权。评论认为，这是英国铁路“重新走向国有化”。

　　但是，在铁路私有化进程中，原来的国铁局变成120多家私营企业。那些私营企业主却大发横财：原因是国有资产价值被严重低估，转手私人后公司价值在市场上随即成倍增长，一夜之间使他们的财富翻番，更加剧了全社会收入的不平等。

公营企业私有化后会更加滥用垄断地位

　　实际上，20世纪90年代中期始，中国国有部门中已经有大量企业民营化。也有一些国企在民营化后效率的确有提高，但对于促进社会公平不但无益反而有损。首先，民营化过程中出现大量国有资产流失，民营化后企业高管与员工收入差距急剧拉大，恶化了社会公平。特别是国有资产流失，几乎到了人神共愤的地步，与国企高管高收入及员工高福利所造成的负面影响相比较，后者甚至根本算不上什么。其次，也更为显著的是，几乎所有民营化或市场化之后的原来处于垄断地位的公营部门或机构，都出现了涨价潮，严重降低了普通百姓福利，再度恶化了社会公平。其原因实际很简单：当企业是公营性质时，因为其内部福利状况并不与企业经营情况挂钩，所以，尽管没有成本压力带来的效率低下，但也没有通过滥用垄断地位涨价来获得更高利润的冲动。而公营企业私有化后，垄断地位使其仍然没有成本压力，但同时有了获利冲动，因而会滥用垄断地位。一些城市供水系统和供热系统市场化、民营化后的结果几乎都如此。

　　还有一点不可忽视的是，在当前环境下，国企面临“声誉机制(Reputation system)”约束即国企被视为“社会主义经济制度支柱”这一名声，加之全媒体时代强有力的舆论监督，迫使国企不得不自我约束其腐败与滥用行政垄断地位行为。这一点却是私有企业不具备的。举一个简单的例子：某国企一位处长被媒体曝光一桌饭喝了6瓶洋酒，被质疑成本转嫁给消费者。尽管相关企业进行了辩解，但处长还是很快被撤职。而几乎经营同样业务的民企老总被披露拥有6辆豪车，拥有私人葡萄酒庄。从理论上讲，这种消费成本同样转嫁给消费者，但媒体在介绍民企富豪的“高尚生活”时，不仅不去谴责民企老板的奢华，而且字里行间充满了艳羡。

解决社会公平需要新思路

　　看来，指望国企民营化解决社会公平问题绝对是南辕北辙。这点可以确认。那么，不民营化，是否可以通过提高现在的国有企业利润分红比例解决公平问题呢?当然可以。目前学界以及国家制定的“十二五”规划纲要就是这种思路。下一步政府还准备出台把国企分红比例提高到30%的政策。

　　但还有一种更恰当的思路：把国有企业的利润作为公共财政收入的一部分，与税收和其他公共财政收益一样纳入统一的预算管理。即通过国有资本预算管理国企利润，而不是简单确定一个国企利润分红比例。这可以使国有企业更好地体现国有性质，更好地服务于全体股东即老百姓的利益，尤其是可以通过服务于民生缓解收入分配矛盾。