王绍光 樊鹏：外资药企NGO对中国医改的影响

王绍光、樊鹏：国外相关利益团体对医改政策制定的影响 以RDPAC为例

本文节选自王绍光、樊鹏所著的《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》“有组织利益团体的参与和影响”一章。本文为其中第三部分“国外利益团体对医改政策制定的影响：以RDPAC为例”。作者授权观察者网独家刊发。

　　《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》封面及作者之一王绍光

　　在西方国家医疗改革过程中，那些由跨国医药企业组成的有组织利益团体，是影响政府政策制定的另外一股巨大的力量。这些跨国医药企业数量不多，但都是国际医药行业的巨头，产业集中程度很高。由于这些国际医药企业集团及其代理机构拥有跨国的组织网络，又享有来自企业充分的资金支持，因此它们更容易展开集体行动，游说政府的能力往往也超过其他一般利益团体。

　　医药生产企业在现代工业体系中占有显著的地位，自20世纪五六十年代以来，西方福利国家的崛起、和平时期各国政府普遍对人民健康状况的重视，以及同时期人类科技创新能力的飞速发展，催生了国际性的大型制药企业并使其发展壮大。在今天全球500强企业中，跨国医药企业占有重要的一席之地。这些医药企业陆续建立了地区性的乃至全球性的联盟或协会，虽然它们大多以学术科研、政策研究、非政府组织等不同的名头出现，但本质都是国际医药生产企业的利益代言机构。

　　例如，国际制药商协会联合会(International Federation of Pharmaceutical Manufacturers and Associations，IFPMA)就是较著名的全球性组织之一。这一组织成立于1968年，虽然注册为非营利性质的非政府组织(NGO)，但是它实际上综合代表了包括发达国家和发展中国家在内的59个国家的国家级行业协会，其会员公司主要由25个大型跨国药品研制开发公司和疫苗公司组成。

　　这一组织的功能极其强大，除了在国际制药行业内部开展信息交流外，主要在国家政策层面帮助制药企业阐明行业观点和意见，协助行业游说各国和区域性医药政策制定当局，同时它还是连接行业与各种医疗卫生以及与贸易问题有关的国际组织之间的桥梁，这些国际组织包括世界卫生组织、世界银行、世界贸易组织、世界知识产权保护组织等等。

各大洲也有区域性的医药制造企业代表，例如欧洲制药工业联合会(European Federation of Pharmaceutical Industries and Associations，EFPIA)，代表了欧盟31个国家级行业协会以及35个欧洲制药公司的利益。据该联合会2008年版的《数说制药工业》(The Pharmaceutical Industry in Figures)报告显示，制药工业出口占欧盟制造品出口的5.8%，拥有64.31万名从业人员，其中10.7万名从事研发工作，可见其影响之大。

　　在国际医药制造领域，按照药品生产的类型和对技术创新的贡献，通常将制药企业划分为原研药制造企业和仿制药制造企业两类。所谓原研药，是相对于仿制药而言，一般指那些曾获得化合物、有效成分组合物专利，但又过了专利保护期的创新药产品。与仿制药制药企业相比，原研药制药企业的影响更大，进行广泛的政策游说的动机和能力更强。

全球的创新药企业都以保护、鼓励药品创新为由，要求各国政府对它们所开发的原研药品实行专门定价政策。前文提到的国际制药商协会联合会就是代表这类以新型药物研究为基础的企业，保护原研药研发企业和疫苗研发企业的利益。另外，各地区也都有专门代表原研药企业利益的组织，例如隶属于欧洲制药工业联合会的欧洲创新药物工业组织(European Innovative Pharmaceutical Industry) 就是专门代表欧盟地区创新型原研药企业利益的组织，美国药物研发与制造协会(Pharmaceutical Research and Manufacturers of America，PhRMA)，则是代表美国原研药及生物制药的跨国公司利益的专属组织。

　　以上国际性的医药生产企业及它们的代表组织，在全球各地区和国家拥有十分完善的组织和强大的游说能力，它们动辄投入数亿美元的资金跟踪并试图影响各国际组织以及各国的医药政策和立法。这些医药企业的代表组织拥有广泛共通的利益诉求，但不同类型的医药产业的代表之间有时也会因政策诉求的不同而展开竞争。

　　例如在欧盟，代表创新药企业利益的欧洲创新药物工业组织和代表仿制药企业利益的欧洲仿制药联合会(European Generic Medicines Association，EGA)之间围绕政府决策展开的竞争十分激烈，二者均希望将欧盟的决策引向有利于自己所代表的企业利益的方向。

　　在中国，国外医药企业同样也是医药市场上的一股重要力量，它们占据了中国处方药市场20%的份额，对于中国医疗卫生的影响力不容忽视。在中国的新医改过程中，由于公立医院体制改革、基本药物政策等多个环节涉及药物的使用，这直接影响到对进口药品尤其是创新药的政策定位。

　　本研究了解到，在此次医疗改革政策的制定过程中，表现最活跃的是一个由美国、日本、欧洲的39家大型跨国药品研制开发制药企业组成的名为“中国外商投资企业协会药品研制和开发行业委员会”(R&D-based Pharmaceutical Association Committee，RDPAC)的非政府组织。

组织使命及利益整合功能

　　RDPAC的前身是始于1995年的研制开发制药企业协会，该协会于1999年在北京正式设立代表处，2004年11月经民政部批准作为中国外商投资企业协会的分支机构，因此全称为中国外商投资企业协会药品研制和开发行业委员会。这一组织现拥有39家成员公司，包括国际上多家大型的研制开发制药企业，其中不乏辉瑞、赛诺菲安万特、葛兰素史克、默沙东等世界500强企业。

　　根据美国药物研发与制造协会(PhRMA)——另外一家与RDPAC拥有基本相同的会员单位的机构——的数据，2007年，PhRMA成员公司在全球共投资445亿美元(约合人民币3 000亿元)进行创新药物研发，占全行业研发投入的75%以上，可见其市场规模和影响力之大。

　　RDPAC在中国的投资也非同小可。仅在“十一五”期间，37家成员公司在华投资总额即超过200亿元人民币。截止到目前，RDPAC的39家会员公司中有70%以上在中国设立了生产厂，工厂数量达到49家;其中17家企业共在中国设立了22个研发中心。

　　截至2007年底，成员公司的所有生产投资近20亿美元，研发投资高达10亿美元，研发总投入超过在泰国、巴西、韩国、印度和中国台湾地区的总投入。目前，这些成员企业在中国市场上有约450种创新药品。

　　由于RDPAC成员公司在中国的商业投资和市场占有率很高，该组织在北京建立了常驻代表机构。这一组织在中国的使命主要体现在三个大的方面：第一，促进外商研制开发制药生产企业在华贸易、商业和投资发展;第二，代表成员公司的利益和诉求，开展各项政府公关工作，妥善处理政商关系，维护成员公司在华利益;第三，发展和维持与国际医疗组织的关系。

　　为了给成员公司的发展营造更良好的环境，包括为那些需要在中国发展业务的成员企业提供交流平台，构筑良好的政商关系网络，RDPAC通过它的董事会及工作小组展开工作，定期向有关政府部门提供相关政策方面的咨询工作，就知识产权、价格、药品注册、医疗事务、医疗机构药品集中招标采购和其他领域的政策，向中国政府提供海外经验及行业情况。

　　这次医疗改革中的多个政策环节涉及医药产业政策，对跨国制药企业在中国的发展将产生巨大影响。正如前文所述，全球的创新药企业都以保护鼓励药品创新为由，要求各国政府对它们所开发的原研药品实行专门的定价政策，中国也不例外。然而中国新医改政策设计的初衷恰恰包括通过建立和完善基本药物制度来控制药品价格，以达到降低医疗服务价格的目标，这与创新药企业的目标显然并不吻合。

　　在这一背景下，RDPAC在华的政府公关工作显得格外重要。RDPAC的北京代表机构对整个新医改政策制定工作进行了密切追踪，与国家发改委、药监局等主要药品价格、质量监督部门保持着紧密的联系。根据对该组织的访谈以及结合其他相关材料，RDPAC围绕新医改的主要政策目标或使命、诉求集中体现在以下几个方面：

　　第一，维持原研药(约占市场份额的18%)单独定价的政策，针对仿制药实行“优质优价”的原则。

　　第二，反对政府推行药品等额加价政策，建议政府推行“渐进”的医药政策。

　　第三，以定期、可预测的方式对国家基本医保药品目录进行调整、增补，扩大患者对新药的可及性。

　　第四，建议取消基层医疗机构全部使用基本药物和基本药物完全使用仿制药替代，并以保障药物创新的名义呼吁建立非基本药物的制度安排等。

　　第五，建议由各地方灵活掌握各级医疗机构使用基本药物的比例。

基本组织结构与日常运作

　　RDPAC的基本架构类似于跨国公司，由董事和执委两部分构成。最高管理机构为执行委员会，设主席二人、副主席四人以及超过十人的执行委员会成员。执行委员会主席是组织的法人代表，是负责组织企划、发展的最高管理者。包括主席、副主席以及成员在内的人选全部来自各大制药企业的成员公司，辉瑞、安斯泰来、默沙东等大型跨国企业的代表均有参加，体现了组织对成员公司完全负责的原则。

　　在执行委员会下，设有五个常设工作小组，以及部分非常规的临时工作小组。五个常设工作小组分别是：政府关系工作小组、医政医学事务工作小组、法律事务工作小组、交流传媒工作小组、医药代表专业培训工作小组。

　　RDPAC组织结构图

　　以上几个小组中，与新医改密切相关的是政府关系工作小组，这一小组又称“医疗卫生政策工作小组”，该名称显示出组织对强化新医改政策公关工作的重视。小组具体目标是利用覆盖业内各领域人士的广泛网络和成员公司以及姐妹协会的专业知识，在与研发制药密切相关的医疗卫生政策问题上，明确RDPAC立场，传播RDPAC理念，同时利用成员公司及姐妹协会的国际经验开展政策研究项目，向中国政府医疗卫生政策制定部门提供相关建议。

　　在每个工作小组内部，均设一位或一位以上的执行委员会理事，负责全盘监管该小组运作，工作组以下再设小组，每个工作组或其小组一般都会委派数名总监，他们构成了每个工作组的“核心成员”。

　　每一位总监将在执行委员会理事的监管与核心成员的帮助下推动工作组或小组工作。与国内行业协会的管理者多由退休官员和企业经理担任不同，RDPAC的管理层主要由医药领域的专业人才构成，有的总监还具有海外博士学位，在国外政府或国际组织曾有任职背景，拥有很好的国际视野。

　　该组织的基本运作十分规范，以政府关系工作小组为例，该组每年的工作重点由RDPAC董事拟定，并在执行委员会规定的日期之前获得核心成员以及执行委员会理事的同意和批准。在医改期间，政府关系工作小组还一度更名为“医疗卫生政策工作小组”。目标落实到小组以后，核心成员定期召集会议，对医疗卫生政策工作组所承担的项目和行动计划制定相关决策或提议。

　　原则上，每个成员公司应至少向医疗卫生政策工作组及其每个小组委派一名代表。核心成员组是决议制定机构，所有有关预算和项目的重大决策均由核心成员组制定，如有必要，须提交给执行委员会理事征求执行委员会的批准。

　　根据访谈我们了解到，每个阶段各总监数量和任务目标并不相同，这与不同时期组织的核心目标有关。

　　例如在2009年之前，专门设有药品注册总监、卫生经济与医保政策总监以及基本药物政策总监等五个总监。每一个总监主要负责与本部门相关业务领域的政府公关工作，比如药品注册总监所负责的事务，与国家食品药品监督管理局的各项政策密切相关，因此该总监重点针对国家药监局开展公关工作;卫生经济与医保政策总监主要负责医保方面的事务，因此主要针对国家发改委与人力资源和社会保障部开展公关工作;而基本药物政策总监的工作，则主要与国家发改委和医改后期新成立的卫生部药物政策与基本药物制度司的各项政策有关，因此重点针对这两个部门开展工作。显然，这种组织划分明显呼应了中国政府医药卫生监管体系和政策制定结构的特征。

　　2009年初，在中国新医改政策制定的最后阶段，RDPAC医疗卫生政策组迅速调整结构，适应医改政策出台后决策部门的工作重点将转入政策实际执行细则制定的特征，将医疗卫生政策组分设四个专职工作小组，它们分别是“定价、报销、招标以及基本药物目录”，这几个方面正好是医改政策实施阶段对RDPAC影响生死攸关的几大方面。

　　与政策制定阶段相比，政策执行阶段的政府行为对相关利益团体的影响将更直接、更关键，各方面的利益冲突也将更尖锐。在医改实施阶段，该组织需要确保一系列政策实施能够吻合它们的诉求，包括政府是否能够实行稳定的定价并允许优质药的使用，新的报销制度能否有利于创新药的使用与更新，能否保证招标制度的统一规范等。在明确了专职小组的目标后，按照“谁主管谁负责”的原则，由各部门总监直接开展相关政策公关工作。

影响政策制定的方式与渠道

1.影响政策的方式

　　RDPAC的主要工作，是针对行业存在的普遍政策性难题和涉及行业共有利益的问题，进行政府公关工作。为了实现组织的目标，该组织与政府相关部门和官员建立了较为广泛且密切的联系。

　　政府部门基于工作需要，往往也会邀请该组织参与相关政策拟定的咨询、协助工作。RDPAC常被相关部门邀请协助提供其他国家某方面的政策经验，或就政府某项即将出台的政策、法规，收集企业界的反馈意见和建议。在新医改政策制定中，RDPAC在药品定价、招标采购乃至知识产权纠纷等方面都曾受到政府的咨询，这为其参与并影响新医改的政策形成提供了很好的机会。

　　与“人多势众”的国内医药行业协会相比，“财大气粗”的RDPAC政治资源有所不同。在更多的情况下，其影响医疗改革政策制定最主要的方式不是通过私人关系进行“说服”，而是通过向政府部门提供各种看似理据充分、分析翔实的科技调研报告来表达主张。这些报告既包括国际经验的介绍，也包括国内调研分析。

　　例如2006年底，国家发改委希望在价格统计数据、国际价格比较及价格调整的方法学依据、政策影响分析等方面得到外部支持，经过与RDPAC的协商，达成了共同完成研究项目的目标。2007年项目启动，九个月后提交的《药品价格项目总结》对于稍晚后发改委颁布的药品价格指导原则起到了明显的参考作用。

　　为了形成有足够分量的科技调研报告，RDPAC通常会通过以下三个途径汇集和整合信息资源：

　　第一，汇集并整合成员公司的信息和意见。

　　RDPAC作为跨国医药公司的行业代表，对主要成员公司的信息掌握得非常充分。借助企业的力量，PDPAC实现了相关信息的收集与整合，为撰写相关科技报告提供了重要条件。政府部门往往需要参考更多国际经验，跨国公司所提供的信息恰恰适应了这一要求。在RDPAC内部，设有专门的工作小组负责这项工作。

　　不过，这些科技调研报告与一般纯粹的学术研究报告存在很大不同。这些报告虽然大多以翔实的数据分析的面貌出现，以“与国际经验接轨”为说服的根据，但所有数据选择和分析的前提是要有利于表达企业的诉求和目标。

　　比如前文提到的2007年9月RDPAC向国家发改委提交的《药品价格项目总结》，在数据方面主要来源于24家成员公司。又如，该组织于2009年7月上交有关决策部门的一份《制药企业质量体系调研项目报告》，主要是采取了8家成员公司和5家中国领先的制药企业的信息。这份报告的目的在于配合制药行业提出的“优质优价”原则，向政府提供一套可计量的、用以衡量优质药品的标准，而这一标准显然吻合跨国制药企业在华发展的利益。

　　第二，与国外国际医药行业协会合作。

　　为了撰写高质量的分析报告，RDPAC还获得了来自其他发达国家国际药品研发和创新企业协会及联合会的帮助。包括国际药联(International Pharmaceutical Federation，FIP)、欧洲药联(European Association of EuroPharmaceutical Companies，EAEPC)、美国药物研发与制造协会(PhRMA)等姐妹协会，为了支持和配合RDPAC参与中国医疗改革，这些组织提供了大量翔实的国际经验数据和其他形式的资料，这些信息和数据材料被用来撰写相关分析报告。

　　这些姐妹协会除了提供必要的数据和信息辅助外，有些国外医药行业协会甚至还直接与RDPAC联名撰写了报告，上交决策部门。例如，在医改过程中，RDPAC与美国药物研发与制造协会就进行了这方面的合作。两者的会员单位基本相同，均为研发型导向的外资制药企业，因此归根到底，它们属于“一家人”。

　　例如在医改过程中，RDPAC与美国PhRMA于2009年3月1日共同撰写并向医改领导小组提交了一份题为“创新药物助力中国医改”的报告，重在从国际经验说明中国的患者和医疗卫生系统不应忽略创新药物的积极意义。要实现医改为群众提供“安全、有效、方便、廉价”的医疗卫生服务的目标，应当大力提倡合理用药，包括对于创新药物和高质量仿制药品的合理使用。要鼓励本土的医药创新，同样需要一个有利于创新型企业发展的市场环境。一言以蔽之，该报告是为了推销国际大药厂生产的“创新药物”。

　　第三，与政策咨询和研究机构展开合作。

　　除了以上方式外，RDPAC还通过合同的方式委托一些研究机构进行相关课题研究，包括有针对性的调研分析、国际经验的介绍以及相关政策的规划和建议。RDPAC委托研究的对象，既有具有市场分析性质的咨询公司，也包括各种类型的国内外政策研究机构(例如2007年9月RDPAC向国家发改委提交的《药品价格项目总结》，在数据方面除了依靠24家成员公司外，还使用了爱美仕市场研究公司[IMS]收集的国家专利药品销售和处方数据，而报告的撰写则委托给了著名的国际咨询公司麦肯锡，这家公司同期也曾为医改协调小组提供咨询服务)。

　　此外，RDPAC委托国内政策研究机构的情况也不在少数。例如RDPAC曾资助国务院发展研究中心社会发展研究部完成了医疗服务水平评估方面的调研报告，资助中国经济体制改革研究会课题组完成了《中国基本药物制度的战略选择》报告。这份报告包括“基本药物制度建设的三条道路”、“基本药物供给保障制度建设的国际经验的启示”以及以市场竞争为原则的“基本药物供应的市场保障体系建设”三块内容，作为向政策制定者提供的参考。

　　在该组织提交的报告中，有些具有明显的“游说”性质。2008年夏，国家发改委酝酿实行药品使用等额加价政策。发改委等有关部门7月组织部分药品价格专家在杭州举行了一次关于下一步药品降价和定价政策调整的研讨会。如果这一政策颁布，低价药品将按15%顺加作价，而药品价格一旦高于某一标准，将采取等额加价，以遏制药价虚高，这一政策显然不利于价格高昂的创新药物。

　　为了阻止这一政策的出台，RDPAC专门邀请了市场研究机构IMS公司进行了两个多月的研究，最后于8月向发改委提交了《关于医院药品加价率政策研究项目分析报告和行业建议》。这份报告提出，“没有证据显示现有政策，包括15%的药品加价率政策，造成外资药品在医院市场份额大幅度增加，导致不合理竞争”。它还指出如果国家采取药品等额加价，将引发一系列问题。基于这一理由，报告最后建议有关部门维持现有的药品定价政策，实行“渐进改革”。

　　这已是一年中RDPAC第二次向发改委递交主题相近的报告，可谓“司马昭之心路人皆知”，连中国媒体也一眼看出，“其主要反对的就是当时正在研究制定的药品‘等额加价政策’”。

2.影响政策制定的渠道

　　在医疗改革的过程中，RDPAC影响政策制定的渠道很多。为了能够充分发挥其所擅长的各类科技调研报告的作用，或者为了获得与决策者当面沟通的更多机会，RDPAC常常会采取以下几种做法：

　　第一，直接“上书”。

　　在RDPAC完成的许多报告中，不少是由政策制定部门所委托，这些报告一般很容易递交给决策者。但是更多的报告是由RDPAC自主完成的，为了将这些自主完成的调研报告转化为政策制定者的决策参考，RDPAC通常也会采取各种“上书”的方式，把报告呈送到决策者的案头。除了各类调研报告以外，在2008年10月14日《意见(征求意见稿)》出台后，RDPAC还撰写了一份专门的《中国医药卫生体制改革建议：医药产业政策部分》。

　　这份建议函不仅通过正式途径上传到当时公开征求意见的网站，而且同时向卫生部、人力资源和社会保障部、财政部、国家发展和改革委员会等决策部门分别递交了一份，甚至还通过特殊渠道直接“上书”给几位国务院副总理。

　　第二，举办各种研讨会及高层访谈。

　　同国内医药行业协会一样，RDPAC也会不定期组织各种研讨会，这些研讨会通常与其委托进行课题研究的政策研究机构联合举办，同时邀请相关政府部门的政策制定者前来参加，借此向他们递交分析报告，或当面反映意见。比如，2009年5月，RDPAC与北京大学药物信息与工程研究中心联合举办的一次“制药企业质量体系调研课题研讨会”，就邀请了包括国家发改委、药监局以及国内部分医药行业协会的代表参加，会议最后形成了专门的内部报告，成功递交决策部门。

　　此外，RDPAC还会举办一些高层访谈，比如2009年11月RDPAC在长沙联合中国药学会共同举办了一次高层访谈，邀请了各主要决策部门的政策制定者参加，借机就基本药物政策向决策者反映意见。

　　第三，与政策制定者的日常沟通。

　　除了向各决策部门递交报告和建议函，以及通过各种座谈会的形式向政策制定者反映意见外，RDPAC还会通过电话、传真、邮件等各种形式与各部门进行日常的沟通。其负责人当然也会十分积极地争取创造各种机会直接拜访政策制定者，当面表达意见并与之沟通。实际上，在政策制定的过程中，决策部门也非常注意倾听来自国外医药企业和协会的意见，多次约见了RDPAC的负责人，并合理吸收了他们的某些建议。

　　RDPAC的活动不仅局限于中央层面，而且在各成员公司的地区事务中也发挥着一定作用。在地区层面，这一组织的代表主要通过与各成员公司的地方医药代表展开合作来开展工作。针对某项地方政策，RDPAC通常会先和这些医药代表沟通，通过他们了解地方的情况，然后根据这些成员公司的需求，配合它们开展工作。除此之外，RDPAC也有专员派驻在地方，但是这些专员的数量十分有限。

对政策制定产生的影响

　　综合RDPAC在中国政策网络中的影响，它似乎没有西方同类医药制药行业代表的影响那么大。

　　根据调研所获取的信息我们了解到，从RDPAC成员企业在中国与其他国家或地区的市场份额比较来看，它们在中国仅占有20%的市场份额，比其他市场都低得多。在发达国家市场这一份额约为70%，在亚洲或其他新兴市场的平均份额约为60%。在研发型药品的出厂价格方面，中国的价格指数大约是发达市场的50%，是亚洲或其他新兴市场的70%。除了市场因素外，相信这与政府方面的限制应该也有一定关系。

　　再从RDPAC参与政策制定的全过程来看，综合本研究对这一组织相关人员的访谈及其他材料的分析我们发现，尽管它参与和影响医改的动机十分强烈，并且为决策者提供了大量国际医药制药产业价格和质量方面的决策信息，但是在涉及最核心的决策环节，它并没有能力从根本上改变政府的决策。

　　正如该组织接受访谈的一位总监所提出来的那样，他们所能进行政策游说的空间及所产生的影响，远远不如发达国家的同行。政府可能充分利用了他们提供的国际数据，也在一定程度上考虑、满足了他们合理正当的诉求，但是在关键的政策主张上，并没有被他们所牵制或主导。这与中国的政治体制关系极大，中国体制中的“否决点”或“否决玩家”的规模要远远低于西方三权分立国家，使得那些潜在的游说力量往往无从下手，更谈不上全面绑架决策。

　　这在政策最后出台阶段表现得十分明显，尽管这一组织进行了长期的、广泛的“游说”，但2008年10月出台的《意见(征求意见稿)》仍然规定基层医疗卫生机构“全部使用”基本药物，这对于那些以开发创新药为主，同时又试图拓展中国基层医疗市场的跨国医药企业来说，无疑是灭顶之灾。

　　经过后期集中反映意见，2009年3月的正式《意见》稿，将这一条内容修改为基层医疗卫生机构要求“全部配备使用”，这意味着必须“全部配备”，但是并不一定必须“全部使用”。这不但坚持了建立基本药物制度的大原则，而且合理平衡了企业利益，从而为RDPAC等制药企业的代表打开了进一步参与政策实施的半扇窗口。

　　RDPAC参与新医改频度最高、发挥影响力最大的一个阶段实际上是在2009年4月医改大文件正式出台以后。由于这一阶段政府政策制定规划的主要内容是21个配套文件，其中许多内容都将直接涉及这些跨国医药公司的在华实际利益，因此显得更加关键。

　　2009年8月，《关于建立国家基本药物制度的实施意见》出台，政府在基本药物方面的政策方向进一步明晰化：在基本药物目录实施初期，允许各地根据实际情况增补部分非基本药物。虽然这一规定为创新型医药制造企业进一步进入基层医疗机构创造了可能，但政府决策始终没有偏离基本药物统一定价以及降低群众在基层医疗机构的医药开支这一总的原则和目标。允许地方根据各地的实际情况制定各层级公立医院基本药物的使用比例，这符合中国现有的多层次医疗保障体系的实际情况，但又不会影响基本药物制度的严肃性及其实施。

　　以上这些例子中政策的变化或微调，无疑包含有组织利益团体参与的影响，但正如RDPAC的核心成员所提出的那样，这是综合考虑企业界发展诉求后的结果，是政府在一定程度上综合平衡了企业利益与医改大目标后的结果，而绝不是有组织利益团体控制政策过程的结果。

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