美国利益集团施压人民币升值的路径分析

作者：曾雄军来源：《外交评论》 2013-06-06

　　美国利益集团施压人民币升值的路径分析

　　曾雄军

　　摘要：自2002年以来，随着中美经济相互依存程度的加深，人民币面临来自美国方面的强大升值压力。改变现状政策利益集团是美国国内施压人民币升值的主要推手。利益集团只有借助美国国内政治制度才能实现其利益诉求。三权分立是美国的基本政治制度，这一制度决定了美国利益集团施压人民币升值的基本路径有三种：一是通过行政机关施压，将人民币汇率议题上升为中美政府高层经济对话的核心议题;二是通过立法机关施压，尝试通过有关汇率立法，对所谓汇率低估国家进口商品征收反补贴关税;三是通过司法机关施压，力图通过司法机关的支持性判决迫使商务部将人民币汇率低估行为视为一种出口补贴行为，从而对中国政府施加有关压力。回顾过去十年美国利益集团的施压实践，前两种路径是利益集团施压人民币升值的主要路径。

　　一、引言

　　自2002年以来，人民币汇率政策一直是中美经济外交的核心议题，人民币面临来自美国方面的强大升值压力。在外来压力下，自2005年7月21日起，中国政府重启人民币汇率形成机制改革。到2011年年末，人民币对美元名义汇率累计升值31. 35%。在这一历史进程中，相关利益集团是美国国内施压人民币升值的主要推手。

　　综观这一时期，美国国内与人民币汇率议题关联最紧密的经济利益集团有全国制造商协会(National Association of Manufacturers，简称NAM)、劳联一产联(AFL-CIO)、中国货币联盟(China Currency Coalition，简称CCC)、健全美元联盟(Coalition for a Sound Dollar)、美国商会(the U.S.Chamber of Commerce)、企业界圆桌会议(the Business Roundtable)和接触中国联盟(Engage China)等。其中，以全国制造商协会、劳联一产联、中国货币联盟、健全美元联盟为代表的利益集团，主要代表的是美国中小企业主和制造业工人的利益。这一集团借口低估的人民币汇率损害了美国制造业和工人的利益，强烈要求美国政府施压人民币汇率升值，属于改变现状政策的利益集团。而以美国商会、企业界圆桌会议和接触中国联盟为代表的利益集团，代表的是美国金融利益集团或跨国制造业企业集团的利益。这一集团在人民币汇率是否应升值方面态度并不强烈，人民币升值会损害它们的利益，属于维持现状政策的利益集团。无论是改变现状政策利益集团还是维持现状政策利益集团，它们都必须借助国内政治制度来实现其政策诉求。

　　国家的任何政策(包括对外政策)都是在一定的制度框架中，按照一定的政治原则制定出来的。把握住美国政治制度的基本特征，我们就可以对美国政府的人民币汇率政策的形成有个基本的了解。确定美国基本政治制度的纲领性文件是1789年经第一届国会宣布生效的《美国宪法》，它确立了美国的三权分立和权力制衡、联邦制、选举制度、限权政府和司法审查等基本政治制度。其中，最为核心的是三权分立制度，美国宪法明确把立法权、行政权、司法权分别授予立法机关(国会)、行政机关(总统)和司法机关(联邦法院)。因而，美国政治的三权分立特征决定了利益集团施压人民币升值的路径有三种：一是通过行政机关施压;二是通过立法机关施压;三是通过司法机关施压。我们将这三种施压路径分别称之为行政表达、立法表达和司法表达。

　　有关美国利益集团施压人民币升值问题，国内已有一些学者进行了有益的探讨，但有关利益集团施压人民币升值的路径问题却鲜有涉及。因此，本文要探讨的问题是：在美国国内人民币汇率议题的政治化过程中，改变现状政策利益集团的施压路径有哪些?具体来讲，在人民币汇率议题上，美国改变现状政策利益集团是如何向政府表达其利益诉求的?其法律依据是什么?在借助这些路径施压政府的过程中，他们主要采取了哪些策略，实施的效果怎样?之所以探讨这一问题，我们认为，一是有助于我们系统了解过去十年来美国利益集团施压人民币升值的基本路径;二是了解这些路径后，有助于政府今后采取一些针对性的策略以有效应对美国方面施加的人民币升值压力。为此，依据美国政治制度的基本特征，本文首先回顾2002年以来美国改变现状政策利益集团利用行政、立法、司法三条政治路径施压人民币升值的基本情况，评析这三种施压路径中利益集团施压的对象及其法律依据，利益集团所要实现的预期目标、采取的策略和实施效果，以期为我国有效应对人民币升值压力提供一定的政策启示。

　　二、美国利益集团施压人民币升值的行政表达

　　改变现状政策利益集团施压人民币升值的第一个路径就是行政表达。从法律上讲，对于所谓人民币汇率低估问题，美国行政机构有四种应对措施：一是财政部和美国联邦储备委员会实行美元贬值的政策，以贬值应对低估;二是财政部将人民币汇率问题提交国际货币基金组织，在基金组织框架内协调解决;三是财政部根据国内法认定中国为汇率操纵国，两国通过双边磋商解决汇率问题;四是商务部、美国贸易代表办公室或美国国际贸易委员会对中国人民币汇率低估行为进行审查，如果认定中国低估的人民币汇率为出口补贴行为，则依据国内贸易法对来自中国的产品征收反补贴关税。由于2005年汇改前人民币汇率为事实上盯住美元的固定汇率制，以贬值应对低估这种政策措施基本无效。此外，虽然美国政府可以将人民币汇率问题提交国际货币基金组织，但这种措施不仅费时且胜算比较小，这也不是他们的优先选择。因此，后两种措施才是美国行政部门最优的政策选择。改变现状政策利益集团施压行政部门的目标就是促使行政部门采取上述两种措施，以解决所谓人民币汇率低估问题。

　　(一)美国主管汇率和贸易政策的主要行政机构及其法律依据

　　在美国，根据国会授权和相关法律规定，主管国内汇率政策和国际汇率政策协调的行政机构主要是总统、财政部和独立机构美国联邦储备委员会;主管国际贸易政策执行和协调的行政机构主要是总统、商务部、美国贸易代表办公室和独立机构美国国际贸易委员会。因此，利益集团可以向上述行政机构或独立机构表达自己的人民币汇率政策偏好，要求这些机构的政府官员向中国政府施压人民币升值。

　　1.总统

　　根据《美国宪法》第二条，总统拥有行政权，内阁各部都由其领导;总统还有立法倡议权，有权否决国会通过的法律;此外，根据国会授权，如《1934年互惠贸易协定法》( Reciprocal Trade Agreements Act of 1934)等，总统拥有关税制定权或贸易协定谈判权。总统所拥有的权力和地位，无疑使其在中美人民币汇率政策协调和中美贸易政策协调方面具有决定性影响力。

　　2.财政部

　　财政部成立于17 89年，是美国联邦政府各部中仅次于国务院、排位第二的重要部门，财政部长在美国总统内阁官员中位居第二位。当前，美国财政部拥有包括汇率政策在内的美国国际经济政策的制定权，其主要职责是：管理联邦财政，征税，偿还政府债务，印刷货币，就国内、国际的经济、货币、财政、税收、贸易等政策提出建议，以促进美国经济的繁荣与稳定，促进世界其他地方的繁荣与稳定;在国际经济领域，财政部与联邦其他部门、其他国家政府、国际金融机构合作，促进经济增长，提高生活水平，预测和预防经济和金融危机的发生。

　　美国财政部对货币与汇率事务管理的权力来自于20世纪30年代国会的授权。1933年罗斯福总统上台，美国国会通过系列法案，包括紧急法案，授权行政部门采取措施，实施“新政”，重建美国金融秩序，恢复美国经济。根据国会的授权法案，美国财政部有权改变美元的含金量，实行货币贬值;可以干预外汇市场，甚至可以决定商业银行的准备金。国会的授权影响深远，它强化了财政部在货币和汇率政策方面的职能，削弱了美国联邦储备委员会的相关职能，将管理货币和汇率的权力分别授予了美联储和财政部，这些授权分别将美国联邦储备委员会和财政部推到了国内经济和国际经济决策的历史前台。由于美国与国际经济相关的一切问题，包括与汇率相关的问题都属于财政部的职能，因而与汇率相关或不相关的一切国际经济问题的谈判、协调，都由财政部代表美国政府出面对外表态或与外国政府交涉、协调。

　　根据美国国会19 88年通过的《贸易与竞争综合法》(The Omnibus Trade andCompetitiveness Act of 1988)，财政部长必须每隔半年向国会提交有关国际经济和美国主要贸易伙伴国汇率政策的评估报告。根据该法的3004条款，报告必须确定“是否存在贸易伙伴国在国际贸易中操纵其汇率政策以阻止有效的支付平衡调整或获得不公平的竞争优势”;“如果财政部长确认存在这样的国家，且这些国家存在全球贸易盈余和对美有显著的双边贸易盈余，要求财政部长在国际货币基金组织内或通过双边磋商调整操纵国的汇率政策。”根据该法财政部长还必须在国会听证，为其政策辩护，接受质询。

　　然而，财政部是美国政府的一个职能部门，财政部长仅为总统内阁成员，必须接受总统的领导。因而在美国行政部门，其汇率政策制定权的最终归属应该是总统。总统通过选择财政部长来贯彻自己的政策，而财政部长的变更往往意味着美国汇率政策的重大转变。

　　3.美国联邦储备委员会

　　根据1913年《联邦储备法案》，美国联邦储备委员会(以下简称美联储)成立，同时美国国会授权美联储负责美国货币发行、货币管理及美元汇率制定的权力。美联储管理货币的权力不是宪法授予的，而是美国国会通过立法授予的，是派生的。因此，美联储的权力来自国会，国会可以收回这种权力或随时加以修正。美联储受国会监督而不对行政部门负责，根据众议院联合决议133条的规定，美联储主席应该定期向国会报告工作，说明美联储对货币问题的处理，透露市场委员会的货币目标，并加以阐释和展望，以此接受国会的监督，国会也因此有机会对美联储的货币政策予以评论和监督。

　　1973年布雷顿森林体系崩溃，世界进入浮动汇率时代，美联储的主要职能则转变为制定和执行美国货币政策。这主要与通货膨胀、利率有很大的关系，但美联储货币政策的决定在一定程度上也影响美元对外汇率。当美联储执行扩张性货币政策时，美国国内利率下跌，对外美元汇率下浮;当美联储执行紧缩性货币政策时，美国国内利率上升，同时美元汇率上浮，从而引起国际资本大规模流人或流出美国资本市场。可见，美联储的货币政策直接影响其他国家央行的决策。从这个意义上说，美联储的利率变动，对内体现着美国货币政策的变动，对外体现着美国汇率政策的变化。

　　考虑到美国有关当局不维持外汇交易的波动幅度，即期和远期汇率由市场的供求决定，且中国政府实行人民币和美元挂钩的汇率政策，美元贬值政策对人民币汇率政策无效。因此，美联储无论是实行强势美元政策还是弱势美元政策，对中国的人民币汇率不会产生直接影响，其美元汇率政策是无效的。

　　4.商务部

　　1903年，美国成立商务和劳工部，1913年，该部分为两个独立的部：商务部和劳工部。美国商务部的主要职责包括促进美国的对外贸易、经济发展和技术进步，具体职责有9条，其中第2条就是“防止其他国家不公平的贸易竞争”。1979年制定的《贸易协议法》将不公平贸易补偿法的执行责任由财政部长转交给商务部长。

　　根据世界贸易组织《补贴与反补贴协定》、美国反补贴税法和美国贸易救济法，商务部有权对贸易伙伴国汇率低估行为进行“双反合并”(反倾销和反补贴)调查，如果被认定为事实，商务部有权做出终裁，决定对对象国的相关出口商品征收反补贴税或反倾销税。商务部进行“双反合并”调查的最主要法律依据是《1974年贸易法》，该法第301节创立了素有“进攻性单边主义”(aggressive unilateralism)之称的301条款。而早在《1962年贸易拓展法》第252节中，国会就授予总统对外国不公平进口限制措施进行报复的权力，该条款就是301条款的雏形。该条款为美国出口商创设了一种贸易权利，要求政府打击外国限制美国产品出口的不公平或不正当行为。据统计，在2006-2009年间，美国商务部根据美国贸易救济法，受理了美国企业针对中国进口商品的23件反补贴调查和82件反倾销调查，涉及钢铁、纸业、服装、化工等行业。

　　5.美国贸易代表办公室

　　美国贸易代表办公室的前身是1963年建立的贸易谈判特别代表办公室。1974年的美国国内贸易法将其划入总统办事机构，负责管理贸易协定和计划，协调外贸政策。1979年的改组计划赋予它制定和管理外贸全面政策的职责。

　　根据《1974年美国国内贸易法》的301条款，美国贸易代表办公室在接到私人部门投诉后，有权对贸易伙伴国的不公平竞争行为，如是否操纵货币行为进行301调查，并向总统提供有关建议以便总统采取行动。19 84年的《贸易和关税法案》要求美国贸易代表每年提供一份《全国贸易评估报告》，对重要的国外贸易障碍及其对美国的影响进行量化分析，授权美国贸易代表主动发起301条款的调查。19 88年的《贸易与竞争综合法》中的301条款要求美国贸易代表每年提交关于外国贸易壁垒的报告，强化了对国外不公平贸易的进攻和报复性，被称为“超级301条款”。

　　6.美国国际贸易委员会

　　美国国际贸易委员会的前身是美国关税委员会，于1916年依据《1916年9月8日法》成立，负责向总统、美国商业代表、国会委员会提供有关国际贸易和关税的研究报告和建议，是一个独立的、跨党派或非党派性质的准司法机构。

　　依据《1930年关税法》，美国国际贸易委员会拥有广泛的调查权，如调查外国进口商品的补贴和出售价格是否低于其真实价值而可能或已经对美国商业构成危害。《1974年贸易救济法案》的201条款授权私人企业可以就国外产业的非公平竞争行为直接向美国国际贸易委员会提出上诉，如果达到预定的标准，美国国际贸易委员会将向总统提出建议，总统有权下令提供包括关税、配额或其他进口限制在内的临时性补救措施。2005年7月通过的《美国贸易权利执行法案》第一次以成文法形式将反补贴法扩大适用至中国等“非市场经济国家”。

　　(二)行政表达的目标

　　改变现状政策利益集团行政表达的目标：要求以总统为首的行政部门把人民币汇率问题纳入中美政府高层议事日程，通过以下措施，一是财政部根据国内法认定中国为汇率操纵国，二是商务部、美国贸易代表办公室或美国国际贸易委员会对中国人民币汇率低估行为进行审查，迫使中国政府调整人民币汇率政策，人民币汇率升值且达到其目标要求。这些目标内容可见于后文的表一1、表一2中有关改变现状政策利益集团的游说内容。

　　(三)行政表达的基本策略

　　为达成上述目标，改变现状政策利益集团必须接近行政官员，向其表达自身汇率政策偏好，施加有关压力。利益集团接近的行政官员主要分为两类：一类是总统本人;另一类是负责处理人民币汇率问题的行政机构主要官员。利益集团影响行政官员决策主要有直接游说和间接游说两种方式。

　　1.直接游说

　　改变现状政策利益集团通过提交信件、申诉报告、公开发表声明、国会听证会作证等方式直接游说总统等行政机构官员，传达自己的观点和主张。表一1就是改变现状政策利益集团在2003-2010年间积极游说相关行政机构官员的部分情况。

　　表-1 2003-2010年美国改变现状政策利益集团游说行政部门的部分情况

　　时间游说对象游说方式游说集团游说内容

　　2003年1月财政部长斯诺信件全国制造商协会、健全美元联盟要求财政部对中国、日本、中国台湾以及韩国施压，迫使这些国家和地区停止用“货币操纵”促进其出口的做法

　　2003年9月财政部长斯诺信件健全美元联盟敦促财政部将迫使亚洲国家停止所谓的“货币操纵”作为首要目标，特别是被严重低估的人民币

　　2004年9月美国贸易代表办公室提交申诉报告劳联-产联中国货币联盟指责人民币低估40%，要求该机构根据美国国内贸易法对中国操纵货币促进出口行为进行301调查

　　2005年11月财政部长斯诺发表声明全国制造商协会劳联-产联对财政部未将中国定为货币操纵国感到失望，要求财政部采取应有措施，在国际货币基金组织发起强硬攻势，解决中国“汇率操纵”问题

　　2008年10月美国贸易代表办公室听证会作证中国货币联盟指责中国并未履行入世承诺

　　2010年1月商务部长骆家辉邮件 “支持美国贸易法律委员会” 要求美国商务部根据国内法和国际法调查中国汇率实践是否是一种特定的出口补贴行为

　　2.间接游说

　　改变现状政策利益集团影响行政官员决策的间接游说手段主要有两种。

　　(1)通过接受其政策偏好的议员向行政官员施压，达到自身目的。在汇率议题上，美国国会议员经常联名给总统、财政部长和商务部长写信，要求他们向中国政府施压。表一2记录的就是2003 -2011年美国国会议员施压行政部门的一些活动情况。

　　表-2 2003-2011年国会议员就人民币汇率议题施压行政部门的部分情况

　　时间游说对象游说方式游说集团游说内容

　　2003年7月31日布什总统信件舒默、曼佐罗为首的16名两党议员要求总统敦促财政部、国务院以及美国贸易代表采取更多强有力的步骤纠正人民币汇率低估行为

　　2003年10月30日布什总统、财政部长斯诺以及贸易代表佐立克信件瑞吉尔和列文要求行政部门对中国操纵货币行为采取进一步行动

　　2004年9月30日布什总统及贸易代表佐利克 301申诉列文、舒默牵头的30位参众两院议员联名要求政府支持中国货币联盟的301申诉请求

　　2009年11月5日奥巴马总统信件瑞恩和默菲等45位众议员要求奥巴马总统支持国会通过《2009年货币改革公平贸易法》

　　2010年2月26日商务部长骆家辉信件舒默、格雷厄姆等15位参议员要求商务部支持美国企业的申诉，调查中国货币操纵行为是否为对其出口企业的补贴行为

　　2010年3月15日财政部长盖特纳、商务部长骆家辉信件米茶德和瑞恩等130位国会议员敦促商务部应用美国反补贴法调查中国货币操纵行为;要求财政部将中国作为汇率政策操纵国纳入其半年度报告

　　2010年8月4日奥巴马总统信件布朗、斯洛维等11位参议员建议总统敦促商务部等行政机构积极支持美国企业的申诉，调查中国货币操纵行为是否为对其出口企业的补贴行为

　　2011年1月18日商务部长骆家辉信件默菲、维斯基等31位国会议员要求总统与中国国家主席胡锦涛讨论人民币汇率低估等违反贸易法的行为对美国钢铁工业的损害

　　(2)舆论宣传。在人民币汇率议题上，改变现状政策利益集团通过各种网站、新

　　闻发布会、发布报告等方式宣传自己的主张，把自己说成是人民币汇率低估行为的

　　受害者，引起传播媒介和公众的重视，取得舆论上的支持和同情，从而对政府形成强

　　大的压力。

　　无论是布什政府时期还是奥巴马政府执政以来，这一策略均被改变现状政策利益集团使用。如2003年5月，全国制造商协会负责国际经济事务的副总裁、健全美元联盟两主席之一的弗兰克•瓦格( Frank Vargo)根据即将出版的第一期《亚洲货币操纵监控报告》，称美国制造业正在衰退，自2001年3月以来已经流失了220万份工作，被低估40%的人民币是“罪魁祸首”。2004年9月9日，劳联一产联带领中国货币联盟向美国政府提出一份长达200页的文件，要求美国贸易代表办公室根据《1974年美国国内贸易法》条款对中国是否操控货币展开301调查，并实施制裁。劳联一产联财务主管特鲁姆卡( Richard Trumka)在当天的新闻发布会上称，中国政府“操纵货币”给了中国出口商大约40%的不公平优势，敦促中美两国政府认真对待他们的申诉，并要求美国政府向世界贸易组织起诉。2005年2月1日，全国制造商协会发表《全国制造商协会2005年中国贸易议程》，宣布其目标是促使人民币立即升值40%，并将敦促财政部促使国际货币基金组织监督中国汇率;推动政府与G7集团、G20集团、APEC以及其他国际组织共同促使人民币升值;促使财政部在其向国会提交的报告中将中国列为“货币操纵国”。2007年2月13日，中国货币联盟在其网站发布消息，称中国的货币操纵行为使美国对中国的贸易赤字达到了创纪录的高度，从2005年的2015亿美元增加到2006年的2325亿美元。

　　奥巴马政府执政以来，改变现状政策利益集团并没有放弃这一策略。如2010年1月19日，公平货币联盟在其网站发布自己的主张，认为财政部长盖特纳关于目前解决中美两国间贸易赤字的措施——“中美两国都需要调整自己的经济增长方式，中国需要增加消费和进口，减少储蓄、投资和出口;美国则需要减少消费和进口，增加储蓄、投资和出口”误导了美国民众，并没有说明中国储蓄来源的真相。中国家庭的储蓄率一直非常稳定，从1992年至2007年，个人储蓄一直维持在GDP的20%左右;公共部门的储蓄率略有增加，从1992年占GDP的4.4%增加到2007年的8.1%;然而，公司的储蓄率尤其是国有企业的储蓄率却大幅增加，从1992年占GDP的11.3%增加到2007年的22.9%。而这一切都是低估人民币、中国政府给中国出口企业的补贴所造成的。因此，只有迫使人民币升值，才是解决中美之间贸易不平衡的有效途径。

　　(四)美国行政部门的态度

　　改变现状政策利益集团对总统和行政部门的游说活动引起了广泛关注，美国国内形成了要求人民币升值的舆论。美国行政机构，无论是总统本人，还是财政部、商务部、美国贸易代表办公室，都感受到了这种压力。无论是布什政府时期还是奥巴马政府执政以来，美国行政机构都将解决人民币汇率问题作为政府的优先目标之一，最明显的标志就是把汇率议题纳入中美战略经济对话或中美战略与经济对话中去。

　　此外，总统本人及主要行政机构负责人均表态要解决中国的人民币汇率问题。在布什政府时期，2003年9月1日，布什总统在俄亥俄州发表劳工节演说，对美国几百万制造业岗位丧失表示痛心，对“中国的不公平汇率政策”表示不满，发誓创造一个公平的贸易环境。2003年9月8日，财政部长斯诺也表示，要采取措施迫使亚洲国家停止所谓的“货币操纵”行为。

　　奥巴马执政以来，他本人及其内阁成员也均表态要解决这一问题。2010年6月23日，美国参议院财政委员会就中美经贸关系举行听证会，商务部长骆家辉称人民币仍被低估，需要进一步升值。同年9月26日，美国财政部负责国际事务的副部长莱尔•布雷纳德( Lael Brainard)在访问北京时也表示，美国希望中美能够在接下来的几周或几个月的时间里，就人民币汇率问题取得进展，奥巴马总统和财政部与筹款委员会的目标是一致的，即支持人民币汇率随市场需求波动。

　　三、美国利益集团施压人民币升值的立法表达

　　改变现状政策利益集团施压人民币升值的第二个路径就是立法表达。如果利益集团能够将其偏好的政策以立法的形式加以确认，这无疑是对其利益的最完美保护。要实现这一目标，利益集团必须在国会形成支持其政策偏好的大多数集团，否则其偏好的提案不可能获得通过。因此，接近立法者(国会议员)是利益集团议会表达的最基本策略。在政治学中一般用游说这个词表达这一影响过程。为了使游说获得成功，利益集团往往需要三种类型的游说者：“联络人”、“信息人”和“监督人”。联络人的任务就是与立法者建立良好的关系，使立法者能够基于这种个人关系为该利益集团的问题说话，从而达到促进利益集团利益的目标;信息人的工作任务在于制造公众舆论或在立法听证会做支持自己集团议题的听证，使得社会舆论偏向于他们的政策选择，从而给立法者施加决策压力;监督人的工作就是紧紧跟踪立法中正在发生的事情，当时机成熟时，提醒自己的集团采取行动。在人民币汇率议题上，美国改变现状政策利益集团承担的就是上述三种角色。

　　(一)美国国会制定汇率和贸易政策的法律依据

　　美国国会所拥有的立法权力是利益集团立法表达的根本动因。根据《美国宪法》第1条第1款：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会”，国会拥有立法权。美国国会在货币和贸易方面的管理职责，首先源于其宪法地位。

　　就货币管理立法而言，《美国宪法》第1条第8款规定：“美国国会有权铸造货币，有权管理货币的价值和外国的货币，制定度量衡。”尽管《美国宪法》中没有明确提到汇率制定权限，而把一切有关货币的权利笼统授予国会，国会对美国汇率政策的制定权仍然来源于宪法第1条第8款，因而是引申的权利。在贸易立法方面，《美国宪法》则明确把关税制定权、征收权及商业管制权授予国会。其中，征收权允许国会在全美国统一征收进口税，商业管制权就是著名的“休眠商业条款”( dormant commerce clause)。该条款主要包括两个方面内容：其一是授予国会州际贸易管制权;其二是授予国会对外贸易管制权。

　　具体而言，关税制定权、征收权由《美国宪法》第1条第8款第1项予以规定，即国会有权“规定和征收直接税、进口税、捐税和其他税，以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利，但一切进口、捐税和其他税应全国统一”。商业管制权由以下条款予以规定：《美国宪法》第1条第8款第3项规定，国会有权“管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商业”;第1条第7款第1项规定，“所有征税议案应首先在众议院提出，但参议院得像对其他议案一样，提出或同意修正案”;第1条第9款第5项规定，“对于从任何一州输出的货物，不得征收税金或关税”。

　　(二)立法表达的目标

　　改变现状政策利益集团立法表达的目标：通过接近国会参、众两院议员，将自身的人民币汇率政策偏好传达给议员，促使议员提出有关根据汇率操纵国的汇率低估程度征收关税的法律议案，为行政机关执法提供法律依据。从后文表-4中改变现状政策利益集团积极支持国会议员不断提出相关议案的行动中，我们可以推断出这一目标。这是一种典型的以关税应对所谓出口补贴的做法，以弥补美国国内制造业集团对外宣称的所谓因汇率低估造成的竞争力损失。

　　(三)立法表达的基本策略

　　为了使议会表达具有成效，利益集团必须运用多种策略影响议员决策。这些策略分为直接游说和间接游说两种，直接游说是利益集团及其说客通过面谈、信件等方式向议员表达自己的想法和主张，间接游说是利益集团利用自身所代表的选民、社会舆论、结盟等方式游说国会议员，使其偏好自身汇率政策选择。

　　1.直接游说

　　利益集团影响议员决策的直接游说手段主要有两种：一是通过信件等方式向国会议员表达自身观点和主张;二是出席国会委员会、小组委员会的听证会，表达自身的观点和主张，以求说服议员支持特定议案。表一3就是改变现状政策利益集团2003-2010年间直接游说国会议员的部分情况。

　　表.3 2003-2010年美国改变现状政策利益集团游说国会议员的部分情况

　　时间游说对象游说方式游说集团游说内容

　　2003年9月25日美中经济安全评估委员会国会听证会作证劳联-产联指责中国低估人民币汇率达40%以促进出口的做法违反了世界贸易组织的规则;敦促政府采取包括向世界贸易组织提起诉讼在内的一切手段解决

　　2005年2月3-5日美中经济安全评估委员会国会听证会作证中国货币联盟人民币被低估是美国同中国巨额贸易逆差非常重要的原因，亟待解决

　　2005年4月14日众议院筹款委员会国会听证会作证全国制造商协会表示同中国的低工资竞争已经很难，再加上不公平的贸易行为，简直就是不可能

　　2005年11月29日众议院信件劳联-产联敦促众议院支持《2005年中国货币法案》

　　2007年1月30日瑞恩、亨特信件中国货币联盟感谢两位议员对中国货币行为的长期关注，支持两位议员发起的《2007年公平货币法案》

　　2007年10月26日参议院制造业特别工作小组国会听证会作证中国货币联盟指责中国操纵人民币汇率行为，要求国会采取特定行动应对危机

　　2010年4月22日参议院财政委员会国会听证会作证公平货币联盟说明中国汇率政策与中美贸易不平衡的关系，指责中国的汇率操纵行为

　　2010年11月16日参议员信件劳联-产联要求参议员支持众议院通过的《货币改革公平贸易法》

　　2.间接游说

　　利益集团影响议员决策的间接手段主要有三种：

　　(1)舆论宣传，动员公众施压。利益集团经常利用新闻发布会、报刊、网络、电视宣传自己的主张，使其得到公众的认可，减少自身立法目标遭受公众反对的可能性。如2005年5月3日，中国货币联盟组织了一次午餐会，与会者有国会议员亨特、瑞恩、中国货币联盟律师奎斯特、美国有线电视新闻网( CNN)记者卢多斯(Lou Dobbs)、众议院军事委员会委员斯特纳( Eric Sterner)、美中经济安全评估委员会委员姆洛伊(Patrick A.Mulloy)等人，主要目的是介绍《2005年中国货币法案》(H.R.1498)，宣传这一法案对解决中国货币操纵行为的重要意义。

　　(2)通过所在选区选民向议员开展游说。改变现状政策利益集团积极动员选民或会员通过电话、电报、信函、电子邮件或者与议员直接会面的方式，宣传其主张，对议员形成强大压力。2005年5月2日，全国制造商协会发出了“中国货币操纵必须停止”的呼吁，要求美国政府促使中国停止“货币操纵”，支持参众两院分别提出的旨在对非市场经济国家征收报复性关税的《停止海外补贴法案》(H.R.1216，S.593)，并公布免费电话号码，邀请企业及个人支持他们的行动，呼吁选民与其议员联系，推动他们为此问题而努力。

　　(3)结成联盟，扩大对国会议员的影响力。为了增强影响，壮大声势，全国制造商协会、劳联一产联、中国货币联盟和公平货币联盟结成了一个利益共同体，共同游说国会议员。

　　(四)美国立法部门的态度

　　在改变现状政策利益集团的积极游说下，美国一些国会议员积极行动，不断提出有关应对贸易伙伴国(主要指中国)低估汇率获取不公平竞争优势的议案。表-4就是2003-2011年美国国会提出的一些关于解决所谓的贸易伙伴国对本国汇率进行操纵的不公平贸易行为(包括所谓的人民币汇率操纵行为)的主要议案。

　　尽管这些议案中还没有一个经国会两院通过后被总统批准为法律，但这些行为无疑对美国行政部门施加了很大压力。如果行政部门对这些行为视而不见，很有可能促使国会采取进一步的立法行动。

　　表-4 2003-2011年美国国会针对人民币汇率提出的主要议案情况

　　国会年度议案或决议名称发起人支持议案或决议的利益集团

　　第108届国会(2003-2004) 《关于鼓励中国形成基于市场为基础的汇率机制和履行其国际贸易协议承诺的决议》(To Encourage the People`s Republic of China to Es-tahlish a Market-based Valuation of the Yuan and-l to Fulf`ill Its Commitments under Internation-al Trade Agreements)(S.RES. 219) 格雷厄姆全国制造商协会、健全美元联盟、劳联—产联、中国货币联盟

　　第109届国会(2005-2006) 《在同中国就低估的人民币汇率议题的谈判没有成功的情况下授权政府采取合适行动》( To Authorize Appropriate Action If the Negotia-tions with the People`s Repuhlic, of China Re-garding China`s Undervalued Currency Are NotSuccessful)(S.295)《2005年中国货币法案》(The Chinese Curren-cy Act of 2005)(H.R.1498)《停止海外补贴法案》( Stopping Overseas Sub-sidies Act)( H.R.1216)《停止海外补贴法案》( Stopping Overseas Sub-sidies Act)(S.593) 舒默、格雷厄姆瑞恩、亨特英格里希、戴维斯柯林斯、贝尔全国制造商协会、健全美元联盟、劳联—产联、中国货币联盟

　　第110届国会(2007-2008) 《2007年公平货币法案》(The Fair Currency Act of 2007)fH.R.782) 瑞恩、亨特中国货币联盟、健全美元联盟、美国商业和工业委员会

　　第111届国会(2009-2010) 《2010货币汇率监督法》(The Currency Ex-change Rate Oversight Act of 2010)(S.3134) 格雷厄姆、舒默、丝塔诺《2010货币改革公平贸易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2010)(S.1027) 斯塔诺、贝宁《2010货币改革公平贸易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2010)( H.R.2378) 瑞恩、默菲全国制造商协会、健全美元联盟、劳联—产联、公平货币联盟

　　第112届国会(2011-2012) 《2011货币改革公平贸易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2011)(H.R.639) 列文等《2011货币改革公平贸易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2011)f S.328) 布朗、斯诺全国制造商协会、健全美元联盟、劳联—产联、公平货币联盟

　　从这些议案所涉及的内容来看，其主要目的有两个：一是向中国政府传递人民币汇率应该升值、政府应该放弃对人民币汇率的人为干预，否则美国将对来自中国的进口商品征收反补贴关税。如2005年4月6日，参议员舒默和格雷厄姆在第109届国会提出的《在同中国就低估的人民币汇率议题的谈判没有成功的情况下授权政府采取合适行动》(S.295)，要求中国在6个月内提高人民币兑美元的汇率，否则将对出口到美国的所有中国内地产品征收27. 5%的关税。众议员亨特(Duncan Hunt-er)与瑞恩(Tim Ryan)于2005年4月7日提出的《2005年中国货币法案》(H.R.1498)，也包含相应内容。这两个法案主要是以立法形式向中国政府施加压力，迫使中国政府改变人民币紧盯美元的固定汇率政策，以解决美中贸易严重失衡的局面。二是施压美国行政部门积极与中国政府协商解决这一问题。如南卡罗来纳州参议员格雷厄姆( Lindsey Graham)与其他7名两党参议员在第108届国会提出的《关于鼓励中国形成基于市场为基础的汇率机制和履行其国际贸易协议承诺的决议》(2003年9月26日获得参议院一致通过)，这一决议案的主要内容就是责成美国行政部门主动出击，解决人民币汇率低估问题。

　　四、美国利益集团施压人民币升值的司法表达

　　改变现状政策利益集团施压人民币升值的第三个路径就是司法表达。利益集团可以借助美国法院的司法判决和最高法院的司法审查权，来向中国政府施压人民币升值。

　　(一)美国法院司法审查的法律依据

　　就人民币汇率问题而言，改变现状政策利益集团可以求助的美国法院主要是最高法院和美国国际贸易法院。根据《美国宪法》有关规定和1789年的《司法条例》，最高法院于1790年成立，设在华盛顿特区。最高法院的管辖权包括第一审管辖权和上诉审管辖权。美国国际贸易法院成立于1956年，其权力相当于地区法院，其司法管辖权主要包括：因联邦贸易进口纠纷而导致以美国为被告的民事案件;有关反倾销、反补贴和补偿责任的案件等。

　　美国法院进行司法审查的法律依据主要是《美国宪法》和国内贸易法。《美国宪法》第3条第1款规定，“合众国的司法权，属于最高法院和国会随时下令设立的下级法院”，美国法院拥有宪法赋予的司法权。《美国宪法》第3条第2款第1项则明确了司法权的适用范围，“由于本宪法、合众国法律和根据合众国权力已缔结或将缔结的条约而产生的有关普通法和衡平法的一切案件……一州或其公民同外国或外国公民或臣民之间的诉讼”。美国最高法院还掌握着“司法审查权”，这种权力并非宪法所规定，而是最高法院根据它对宪法的解释得出的一种理论。

　　(二)利益集团司法表达的目标

　　改变现状政策利益集团司法表达的目标：希望通过法院的支持性判决，将中国政府的人民币汇率政策视为一种对出口企业的补贴行为，对来自中国大陆的有关产品征收反倾销和反补贴税，从而间接提高美国国内制造业产品的市场竞争力。

　　(三)利益集团司法表达的策略

　　改变现状政策利益集团司法表达的策略为：鼓动美国企业在对华反倾销和反补贴的诉讼中，增加“人民币汇率操纵而导致补贴”的诉求，借助法院的司法判决或最高法院的司法解释权，迫使中国政府改变人民币汇率政策。在人民币汇率问题上，改变现状政策利益集团把中国政府的人民币汇率政策视为一种对出口企业的补贴行为，积极鼓励受到中国汇率政策影响的美国企业向美国商务部和美国国际贸易委员会提出请求，对来自中国大陆的有关产品征收反倾销和反补贴税，以企业诉讼企业的形式挑战人民币汇率政策，间接对中美两国行政部门施压。如果商务部不作为，那么企业可以向美国国际贸易法院申诉，状告商务部的不作为行为。如2009年美国Nucor公司告美国商务部拒绝就人民币汇率补贴展开调查案，就是这样一个典型的司法表达现象。

　　(四)美国司法部门的态度

　　美国司法部门并不能直接影响中国政府的人民币汇率政策，它只能对美国企业状告美国行政部门的申诉案件进行判决，从而影响其他企业的类似行为，并进而间接影响中国政府的人民币汇率政策。从目前来看，改变现状政策利益集团采用这种表达方式的行为很少见，且在这方面还没有支持性的法院判决产生，但不能排除今后这种判例越来越多的可能性。一旦某一企业在这方面诉讼成功，就会成为先决判例被各企业效仿，大大增加美国商务部对中国出口商品因“人民币汇率操纵而导致补贴”的反补贴调查。我们必须及早采取措施应对这一发展趋势。考虑到当前美国司法部门所接手的此种案例并不常见，还没有做出支持企业相关诉讼请求的判决，其态度还不明朗，本文对此只稍加提及。

　　五、结语

　　在过去的十年，随着中美经济相互依存程度的加深，人民币汇率政策一直是中美经济外交的核心议题之一。为了弥补和解决双方分歧.无论是在中美战略经济对话还是中美战略与经济对话中，双方都围绕此问题进行了大量沟通与协调工作。在外来压力下，中国政府重启了人民币汇率形成机制改革。综观这一历史进程，在经济相互依赖形势下，人民币汇率议题的地位凸显缘于美国国内改变现状政策利益集团的利益表达实践，其根本原因在于这一时期美国国内制造业企业所面临的发展困境。正是美国国内的经济和就业压力引发了这一长久的政治表达实践。因为人民币汇率主要是美元与人民币之间的兑换比率，它决定着中美两国间商品和劳务的相对价格，并进而影响到美国制造业的产出和就业水平。可见，任何政治表达活动均有着自身的经济基础。

　　利益集团的汇率政策偏好只有上升为国家政府的汇率政策偏好才能实现自身的目标。美国的基本政治制度，尤其是三权分立和权力制衡、选举制这两个制度决定了利益集团传导政策偏好的表达机制有三种：一是通过行政机关表达;二是通过国会表达;三是通过司法机关进行表达。根据《美国宪法》，国会拥有立法权，行政部门拥有行政权。因而，国会在人民币汇率政策上的态度最终决定着美国政府的人民币汇率政策输出结果。但总统拥有的议案否决权表明，国会在制定有关议案时，必须考虑行政部门在人民币汇率政策问题上的意见。回顾过去十年的实践，行政表达和立法表达是美国改变现状政策利益集团施压人民币升值的主要路径。由于司法部门掌握着司法解释权，利益集团也正尝试借助司法表达这一途径实现其目标。尽管这一方式不是利益集团利益表达的主导方式，但我们必须正视其最新发展情况。

　　为有效应对美国利益集团施加的人民币升值压力，我们必须采取多渠道、多方式来予以化解。其中，最为重要的是防止美国国会制定相关法律议案。美国国会的人民币汇率政策由国会议员的偏好决定。要形成一种政策输出，任何议案都必须获得大多数议员的支持。在人民币汇率议题上，美国利益集团分裂为两大阵营：一方是以美国制造业协会和劳联一产联等为代表的改变现状政策利益集团，主要代表美国国内制造业中小企业及其工人的利益;另一方是以美国商会、企业界圆桌会议等为代表的维持现状政策利益集团，主要代表美国金融业集团和跨国制造业集团的利益。代表改变现状政策利益集团的议员与代表维持现状政策利益集团的议员之间的权力结构，决定了美国国会的人民币汇率政策输出结果。因此，要避免立法压力，我们必须在国会内部寻求建立一种改变现状与维持现状政策利益集团代表之间的权力均势结构。其次，我们要加强与美国行政部门的沟通与协调，利用现有的经济合作机制加强对话，将汇率议题与其他经济合作议题相联系，扩大合作收益，提高不合作的成本，强化相互间的均衡性依赖，以自身的经济发展带动美国相关产业发展，创造一种互利共赢的合作局面，为政治解决人民币汇率问题提供坚实的经济基础。此外，我们也要未雨绸缪，帮助企业积极应对美国企业借助司法路径发起的挑战。当然，要从根本上解决人民币汇率升值压力，最基本的一点是我们要主动进行人民币汇率形成机制改革，建立一个以市场为基础的人民币汇率形成机制。否则，美国改变现状政策利益集团的施压行为不会中止，我们解决美国利益集团施压人民币升值压力的任务仍将任重而道远。

　　(《环球视野globalview.cn》第557期，摘自2013年第2期《外交评论》)