所谓的“台湾政策法”有哪些值得关注的细节？提案人是什么来头？拜登和美国国会的博弈背后透露了什么？如果被通过，对中美关系有多大冲击？《凤凰大参考》解读。

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自诩为美国“对台政策”最强重组

“2022台湾政策法”到底是什么？

“台湾政策法”脱胎于1979年的“台湾关系法”。该法案由美国卡特总统签署，于1979年1月1日生效，1979年4月10日签署成为法律。此法律的目的很简单：方便美国打着所谓“保护台湾”的旗号，越过中国大陆，在没有政府官方代表和正式外交关系的情况下，维持与中国台湾的商业、文化等其他关系。

2022年4月，两位“反华”老手——美国参议院预算委员会共和党首席议员林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）和参议院外交关系委员会民主党籍主席鲍勃·梅嫩德斯（Bob Menendez）对台湾地区进行了突然访问，从台湾回来后，二人便于6月共同提出了所谓“2022年台湾政策法”。

图为鲍勃·梅嫩德斯（左）与林赛·格雷厄姆（右）

相比于1979年的版本，2022年的版本显然增添了不少火药味。法 案具体内容包括：为加强中国台湾的防御能力，美国会制定一个全面的培训计划并在未来四年向台湾提供近45亿美元的安全援助；为加强对台湾的支持，美国会为台湾参与国际组织和多边贸易架构提供额外支持；为加强台湾的经济发展，美国会强化与中国台湾之间的经济合作并将台湾纳入印太经济框架（IPEF）；为支持与台湾之间的教育交流，美国会创建台湾奖学金计划；最后，法案最重磅的部分在于赋予台湾“主要非北约盟友”的地位。根据美国法律，“主要非北约盟友”是一个强有力的象征，这将预示着台湾或将成为美国最亲密的全球伙伴，特别是在“国防”贸易和安全合作方面。

此次经过调整、由参议院外委会通过的“台湾政策法”淡化了一些“外交承认条款”，比如“美国在台协会”（AIT）台北办事处长任命不再要求如美国驻外大使那样需要送参议院确认；台北经文处更名也从强制“要求”变成建议性的“国会意见”（sense of congress）。在将台湾当作“主要非北约盟友”方面，新版本议案的表述由原来的直接“指定”（designated）调整为台湾“应该（shall）像被指定为主要非北约盟友那样被对待（treated）”。新议案还微调了一些针对中国大陆的制裁条款，对美国政府的强制性更少了，灵活性更大了。然而，对台安全援助的条款基本没有改变，保留了4年45亿美元军事援助融资条款。

可以说这项法案完全无视“一个中国”原则，字里行间无不透露出美国式的优越感。

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鼓吹“中国病毒论”、诋毁中国发展

两位提案人“反华”已久

不可否认，美方此次“对台政策”的升级是中美两国近年来关系持续紧张的一个重要体现，而作为法案的提出者，格雷厄姆与梅嫩德斯手中的“反华”大旗高举已久。

南卡罗来纳州资深参议员 格雷厄姆 今年8月2日接受美国福克斯新闻采访时，不仅蔑视佩洛西对华态度过于软弱，还说了这么一句话：“可以这样说，我在这之前对中国的态度就已经很强硬了。”

来看看他之前都有哪些劣迹。2018年，中美贸易战打响，格雷厄姆对中国妄加指责，在特朗普的耳边煽风点火，称贸易战给国内民众带来的痛苦是“中国强加给美方的”，并用“这是解决中国问题的必经痛苦”来哄劝美国企业；2020年新冠疫情暴发，格雷厄姆先是鼓吹“中国病毒论”，后是高举“实验室泄漏论”，以“自我损失惨重”且中方“另有隐情”为由，扬言要对中国进行制裁；2021年，格雷厄姆更是忽悠其他国家抵制中国冬奥会；2022年，格雷厄姆又借着俄乌战争的东风，拉踩中国，妄称中国可能会是第三次世界大战的幕后推手；随后，格雷厄姆又瞄上了中国台湾。今年4月14日，他不顾中国大陆的反对，率领5名美国立法者代表团高调现身台湾地区，事后还沾沾自喜，认为干了一件大事，耻笑拜登政府“愚蠢且软弱”。

图为特朗普（左）与格雷厄姆（右）

梅嫩德斯也总公开和中国对着干。我们也来扒一扒他的黑历史。

2019年7月11日，作为参议院民主党人领导者的梅嫩德斯公布了一项总额为3500亿美元、名为“2020美国领导法案”（America Leads Act of 2020）的全面立法计划，以寻求提升美国的竞争力，对抗中国的全球影响力。2020年7月，梅嫩德斯发布了一份长达58页的报告，警告称“中国的影响力越来越大，如果不采取必要步骤阻止其发展，中国很快就会作为一个领先的科技超级大国，重新书写互联网的规则”。上任美国参议院外交关系委员会主席后，梅嫩德斯对中国的敌视更加浓烈。2021年，梅嫩德斯与参议员吉姆·里希共同提出了针对中国的“2021年战略竞争法案”，意欲在政治、经济、军事、外交等各个领域向中国施压。2021年下半年，梅嫩德斯又把目光投向台湾地区，他连同其他参议员提出法案，以寻求美国支持台湾作为非借款成员加入美洲开发银行，美其名曰“提升台湾的国际参与”。2022年4月，梅嫩德斯与格雷厄姆等一行5人高调现身台湾地区。

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非一日之寒：

法案背后是愈发紧张的中美关系

格雷厄姆与梅嫩德斯这俩人其实是美国政坛近年来对华敌对情绪的缩影。

更准确来说，“中美关系正处于紧张状态”这句话适用于过去，适用于现在，或许也会适用于未来。”美国政治新闻媒体《政客》认为，在过去的十年里，中国作为美国政治武器的效用得到了充分发挥。2012年，奥巴马总统利用中国反击共和党米特·罗姆尼；特朗普将对付中国作为其2016年竞选活动的核心，谴责中国通过所谓“不公平贸易行为”对美国造成系统性伤害，却对自己在中国进行广泛商业交易的证据避而不谈。利用所谓的“中国威胁论”来获取政治利益，早已成为美国两党的竞选工具。不论是迎合美国民众，还是出于对中国的忌惮，美国政坛对中方的敌对态势从未消逝，且愈演愈烈。

自特朗普上任后，这种紧张状态走上了明 面。2017年12月，美国国家安全战略提出了对华政策的转变，原来的接触战略转变为遏制战略，直指中国和俄罗斯为美国及其盟友主导的“国际秩序”的挑战者。虽然从2017年至今，这一转变在美国政府内并不稳定，有时两党甚至出现严重分歧，但事实证明，美国还是在“一瘸一拐”的决策中走向了更加反对中国的一端，这从佩洛西窜 台也能看到。拜登虽一直不赞同佩洛西访问台湾，但佩洛西最终也还是去成了，因为拜登只是“担心”，而不是“不同意”。

2020年，皮尤研究中心（Pew Research Center）一项调查显示，美国两个主要政党对中国的看法都比过去要负面得多。调查称，长期以来，共和党人比民主党人对中国持有更多的不利看法，但在过去一年里，两党的不利看法都迅速攀升，83%的共和党人对中国持不利看法，而民主党人则为68%，皆创下新高。

图为美国两党对华负面态度情况，红色折线表示共和党，蓝色为民主党

据卡内基国际和平研究院（Carnegie Endowment for International Peace）调查显示，特朗普开创了一个更具对抗性的中美关系时代，而拜登虽看起来语气更加平和，且对外拥护多边主义，但他在很大程度上还是延续着特朗普时代的对华态度。例如，尽管在过去一年里，中美有着大量的双边外交活动，但许多会谈都没有取得实质性进展，唯一的亮点是在气候方面的一些合作。在过去的一年里，拜登政府宣布对北京冬奥会进行外交抵制、将更多的中国公司列入其贸易限制名单，还建了一堆“反华”群例如AUKUS、QUAD。“中美双方在与安全、经济、技术和意识形态有关的问题上，对立立场已基本形成，且几乎没有留下调整的空间。”

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准还是不准“2022台湾政策法”？

拜登很头疼

那么有人就会问， 佩洛西窜台已成既定事实，如若“2022台湾政策法”在国会中获得通过，美国政府公开挑衅中国的领土完整，中美是不是要彻底撕破脸了？

现在来看，这或许还是个伪命题。换句话说，该法案能不能在国会中获得通过，还是个未知数。

自上任以来，拜登多次在公开场合和闭门会议上敦促国会缓和对待中国的态度，包括这次的“2022台湾政策法”。据熟悉此法案的人士透露，拜登政府目前正在游说民主党参议员对这份法案踩刹车。

《国会山报》8月6日报道称，国会消息人士证实，拜登政府和最高立法者在“2022台湾政策法”上存在分歧。白宫担心该法案内关于台湾地位的强硬措辞会破坏美国在台湾问题上的现有平衡状态。彭博社此前也引用康涅狄格州民主党参议员墨菲（Chris Murphy）的评论称“白宫有重大关切。”美国国家安全委员会也表示，美国政府对该法案中的许多内容措辞有异议。

此前，该法案在7月的最后一次预定审议中被搁置。由于参议院准备休会一次，据消息人士称，外交关系委员会当时计划将会议重新安排在9月。据报道，该委员会的民主党发言人没有回答“是否是拜登要求该小组推迟会议”的问题，白宫方面也没有对这一问题作出回应。

不过，这还是引来了法案幕后推手——共和党提案人格雷厄姆的不满，他炮轰拜登团队的犹豫不决是“对如何保持世界秩序的误判”。他对彭博社说：“每一次，他们都走最弱的道路。如果你把这个放在参议院会议上，它绝对会以压倒性的优势通过。”

据美媒《快报》（The Dispatch）报道，拜登团队早已意识到，由于几个重要的国际会议及中国国内会议在即，在今年余下的时间里，美国与中国的关系都会处于敏感状态，中国极有可能对美国政府的挑衅行为做出有力的回应，“2022台湾政策法”势必会成为一个靶点。

不论如何，该法案要正式成为法律，还必须在众议院赢得足够的支持并得到拜登的签署，而目前来看，拜登团队对该法案并不看好。

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对中美关系的杀伤力究竟会有多大？

当然，凡事都要做最坏打算。假设美国国会真的给这项提案亮了绿灯，中美关系会不会面临颠覆性的变化？这样的判断也并非空穴来风。此前有专家称，随着佩洛西窜台之旅的顺利开展以及8月的休会空档期，一些参议员可能会趁机推动对该法案进行修订，以解决拜登团队的担忧。也就是说，所谓的“2022台湾政策法”很有可能会因此在国会审议中进入“快车道”。

如果说之前美国是在红线边缘试探，那么此次该“政策法”的出台，或将代表着美国直接把自己明确地放在了台湾问题的红线上。中国社会科学院中美关系专家陆翔认为，“该法案如若通过，则相当于承认台湾的主权，这将颠覆中美关系，后果是极其严重的。”

8月10日，曾在里根和老布什任内担任过美国国家安全局职员以及总统行政办公室特别助理的包道格（Douglas H. Paal）在接受采访时表示，“佩洛西的行为推翻了战略常识、失去了控制”。作为一名长期观察中美关系的观察家，包道格曾多次表示，美国政府坚持“一中政策”有助于维持台海和平，但他也直言现状堪忧，“我看到一种类似白蚁的行为，侵蚀了美国对中国大陆和台湾关系的框架，尽管一直说外面没有变化，但正从内部吞噬它”。基于此，他认为目前中方批评美方言行不一致、奉行虚假的一个中国政策的言论，是没有错的。“我可以理解中国因何而抱怨，这应当促使美国在构建对台湾的关系时更加自律。”

乔治·华盛顿大学的资深中国问题专家罗伯特·萨特（Robert Sutter）则表示，鉴于该法案的最终措辞还在不断修改，现在对该法案的影响进行预判还为时过早。“很有可能，最终这项拟议的立法还会像1979年通过的‘台湾关系法’那样，语言模糊，立场不明确。”但罗伯特·萨特同样表示：“即使最后获得通过的是毫无约束力的‘2022台湾政策法’，这也将激怒中国，并可能使中美紧张局势恶化。”

据《南华早报》8月10日报道，专家们普遍对中美关系前景感到悲观，因为中期选举后共和党有可能控制国会两院，这可能会导致更多的“亲台”立法出台。

上海复旦大学国际问题研究院院长吴心伯表示，美国声称的长期奉行的“一个中国”的政策变得越来越虚，越来越空心化。与此同时，它和台湾的关系越来越实质化。实际上，美国现在奉行的是“一中一台”政策，这是一个严重的倒退。该法案可能比佩洛西之行更具有挑战性。“如果美国在台湾问题上遵循目前的这种路径，我认为这将可能会恢复美台军事联盟，这是对中美关系基础的直接挑战，而中国必定会有更强硬的回应。”

中国外交部发言人毛宁15日强调，有关法案严重违背美方在台湾问题上对中方所作承诺，违反一个中国原则和中美三个联合公报，干涉中国内政，违背国际法和国际关系基本准则，向“台独”分裂势力发出严重错误信号。中方对此坚决反对，已向美方提出严正交涉。我们强烈敦促美方恪守一个中国原则和中美三个联合公报，切实将美国领导人作出的不支持“台独”承诺落到实处，停止打“台湾牌”搞“以台制华”，停止推进审议有关法案。中方将视该案进展情况和最终结果，采取一切必要措施，坚决捍卫国家主权和领土完整。

参考文献：

1.https://www.wsj.com/livecoverage/nancy-pelosi-taiwan-visit-china-us-tensions/card/nancy-pelosi-s-visit-reflects-growing-u-s-bipartisan-support-for-taiwan-GgLl0Bo49Smj98pCVfux

2.https://www.foreign.senate.gov/press/chair/release/menendez-graham-introduce-comprehensive_legislation-to-overhaul-us-taiwan-policy

3.https://www.foxnews.com/media/graham-responds-pelosi-pivot-china-taiwan-trip-hard-china-cool

4.https://www.nytimes.com/2020/09/17/us/politics/democrats-china-strategy.html

5.https://www.wionews.com/world/united-states-may-lose-cyber-domain-to-china-says-senate-report-315144

6.https://www.scmp.com/knowledge/us-china-relations/article/3130528/senators-propose-more-programmes-help-us-compete-china

7.https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-senators-want-bigger-inter-american-development-bank-role-taiwan-2021-10-27/

8.https://www.politico.com/newsletters/politico-china-watcher/2022/02/10/tough-on-china-gains-traction-as-electoral-test-00007570

9.https://thediplomat.com/2022/01/congress-is-more-important-than-ever-in-us-china-policy/

10.https://www.pewresearch.org/fact-tank/2020/07/30/republicans-see-china-more-negatively-than-democrats-even-as-criticism-rises-in-both-parties/

11.https://carnegieendowment.org/2022/02/21/why-u.s.-china-relations-are-locked-in-stalemate-pub-86478

12.https://uphill.thedispatch.com/p/taiwan-bill-delayed-amid-white-house

13.https://www.economist.com/china/2022/08/11/how-the-crisis-over-taiwan-will-change-us-china-relations

14.https://uphill.thedispatch.com/p/taiwan-bill-delayed-amid-white-house

15.https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3188334/taiwan-bill-looms-and-it-could-pose-direct-challenge-us-china