数字说话：住房公积金制度为谁服务？

作者：王炼利

住房公积金制度本是“国家为促进城镇住房建设，改善城镇居民居住条件，提高城镇居民的生活水平，保障住房制度改革的顺利而制订的”，但现实中，却造成了新的贫富分化。住房公积金制度始建于1991年的上海，到1996年，上海已经有441.15万职工缴纳住房公积金，但到了2005年，公积金缴纳人数下降到318万，下降幅度是28%。2004年是315万，比2005年还少3万。从1996年到2004年，缴纳人数逐年倒退，2006年才上升到322.56万，这还是比1996年缴纳人数少了27%。

根据上海市公积金管理中心每年发布的公积金制度执行情况公报，上海1996年时缴存公积金的人数是当年全部职工人数的94%，到2005年和2006年，缴存公积金的人数仅是全部职工人数的76%和77%。原因是在2005年时，上海的职工人数一反1996年以来年均减少3.8%的趋势，陡然增加了84.4万职工，增加幅度达25%。这是上海从2005年起将规模150人以上的私有企业职工也列入“职工”范畴之故，而按国家统计条文规定，“职工”是不包括私营企业从业人员和个体户在内的。但职工人数虽然增加了84.4万，2005年比2004年缴存公积金的人数仅增加了3.43万 。

从1996年到2004年，根据国家统计局统计口径规定的上海全部职工人数（不是仅仅指在岗职工人数）减少了26.5%（从456.8万减少到335.7万），而缴存公积金的人数要减少28.6%（从441.15万减少到314.91万）。缴存公积金人数的减少幅度要超过职工人数的减少幅度二个百分点。

从1996年到2006年，上海住房公积金的归集总金额从113.96亿增加到1281.89亿，这其中有17.5% 即224.33亿是由缴存“补充公积金”的人群贡献的。

（编辑请注意：下图1996年数据已修改，图表已做更新）

注：1991~1996年的住房公积金归集金额累计为113.96亿

1997年上海出台《上海市补充住房公积金暂行办法》，要求“依法足额缴纳税款和自收自支事业单位”建立补充住房公积金制度，当年缴存补充公积金的职工是4.36万人，补充缴纳金额0.5亿，缴存补充公积金的职工人数和补充公积金的金额分别占缴存全部公积金职工人数和全部公积金金额的1%，到2005年和2006年，缴存补充公积金的职工人数占缴存全部公积金职工人数的15%~16%，补充公积金金额要占到全部公积金金额的31%（2005）、23%（2006）。加上缴存补充公积金的职工本身还要在按常规缴存的公积金中占有份额，这就使得公积金制度执行得时间越往后推移让少部分人得益的趋势越明显。而中、高级别公务员的得益还不是在补充住房公积金制度中所能反映出来的。

职工人数与公积金缴存人数年度对比

单位：万人

注：

1. 全部职工人数来源：历年《上海统计年鉴》；在岗职工人数来源：历年《中国统计年鉴》， 2006年在岗职工人数来源于《中国统计摘要（2007）》；但是《上海统计年鉴》中2005年的在岗职工人数是356.55万人，其将规模150人以上私营企业在岗职工计算在内。

2. 缴存公积金人数来源：历年《上海市住房公积金制度执行情况公报》。

3. 根据国家劳动统计口径，职工人数中不含私营个体从业人员，但上海2005年和2006年职工人数包括规模150人以上私营企业职工。

全部公积金与补充公积金归集情况年度对比

单位：亿元

数据来源：历年《上海市住房公积金制度执行情况公报》

上海缴纳公积金人数自1998年以来一直大于在岗职工人数，2004年到2006年，缴纳公积金人数大于在岗职工人数19%~22%（以《中国统计年鉴》统计的上海在岗职工人数计算）。不在岗了的缴纳公积金者原是由单位缴纳养老金、医疗保险金、失业保险金（此三金为上海单位必缴的福利保险金）以及住房公积金的，在经历了下岗、协保（与单位协议保留劳动关系）和待退休过程中，这部分人中有些仍由原单位继续缴纳住房公积金，但缴纳的数额是远不如在岗者的。所以，公积金账额中的在岗者人均缴纳额和非在岗者的人均缴纳额肯定相差巨大。

到2006年，上海累计归集公积金是1281.9亿，超过2005年上海420万职工的工资总额1147亿。但大量的基层企业职工由于工资基数小或者单位只是按照上海市最低工资标准在缴纳公积金，他们的公积金账户上能够提取的公积金也就微不足道，能够借贷的公积金也极其有限，住房公积金对他们“住房商品化”的帮助是非常微薄的，通常上海有三十年工龄的普通职工即使未经历过“福利分房”，到退休时可提取的公积金总额仅3万左右，而有30多年工龄且未分过房的职工临到二十一世纪退休只提取四五千元公积金的也不在少数。据2005年度的《上海市公积金制度执行公报》披露，在2005年度缴存公积金的职工中，“有84.08万职工缴交水平过低，住房公积金月缴交额低于200元，住房公积金对这部分职工的住房保障作用难以得到体现。”这部分月缴交额低于200元、难以享受住房保障作用的职工人数要达到2005年度缴纳公积金总人数的26%！公报承认“单位不缴或少缴职工住房公积金的现象依然比较严重”。更有占职工总数24%的职工（2004年）根本就没有公积金账户。

上海还有大量的连“职工”都称不上的私营个体的从业人员，他们的住房权益更加没有保障。上海第一次经济普查数据（2004年底）显示，上海第二产业从业人员有446.5万（包括2万个体从业人员），第三产业从业人员有513.6万（包括47.1万个体从业人员），从业人员人数要超出上海全部职工人数一倍以上，所以如果按照第一次经济普查数据公布的就业人数来计算上海公积金缴存人数比例，那在2004年时，上海就有占就业者总数67%的就业者（达645万人）根本享受不到住房公积金的任何好处，却要承受高房租的沉重压力。

因此上海虽然是全国第一个推行住房公积金制度的城市，但在让住房公积金制度为大多数人服务的问题上，却是在倒退。

对已经享受公积金贷款的那90多万户居民而言，公积金带给他们的也并非是免费的大餐。到2006年，上海累计发放公积金贷款是978亿，上海新建住宅销售额累计是9941亿，公积金贷款光是应付新建住宅的付款，也只够十分之一！到2006年，享受到公积金贷款的家庭一共是96.6万户，但是，上海到2006年牵涉到拆迁的家庭是91万户！所以，几十万经济条件有限的居民是在被动买房、被迫地把住房当成消费。当然这几年不乏把买房当成投资的家庭，但是这种作为是在政府误导下的作为，是在政府连对中等收入家庭的住房问题都放弃作为时，居民的一种自发地应对。这种应对行为并不都是理性的，这部分人不过是在借房价高企不下时企图赚个高租金差价，万一房价下跌，他们必将承受苦果。

而且，还不仅仅是这部分人承受苦果的问题，这直接牵涉到金融风险——2003年和2004年，上海的房价收入比已经到达15.7和16（房价收入比数据来自中国人民银行调查统计司，见《中国金融年鉴[2005]》，P604），因此，2000年时上海居民的个人住房抵押贷款债务负担率还只有29.8%，而2003年达114%，2004年更是跃到141.6%（此数据来自中国人民银行调查统计司在2004年对房地产价格上扬幅度大的17个城市的调查，债务负担率的计算公式：债务负担率=个人抵押贷款余额÷城镇居民可支配收入×100% ）。这说明上海城市居民个人住房抵押贷款增长速度远超过居民可支配收入增长速度，已购房居民严重地“入不敷出”已经成为必须引起严重关注的事实！

如对住房公积金制度作个客观公正评说，应该承认在住房公积金制度实行的头几年，还是为解决底层社会住房问题做过了努力。从1991年到1997年，住房公积金和住宅建设债券一共使用了158.82亿，其中有10.61亿用于安居房建设贷款，1.09亿用于住房解困贷款，2亿用于危房贷款（见1991~1996年和1997年度的上海公积金制度执行报告）。通过这样的努力，使得上海在1995年到1997年有217.8万平方米的安居房投入施工，重点为解决1994年底统计的人均4平方米以下的7.46万户困难户，投资额一共是37.6亿；1997年还在较偏地段的危棚简屋密集地区造了25万平方米平价房屋（见《上海市房地产市场[1998]》；在1998年，也投入了0.9亿贷款用于安居房建设。只是到了99年，也就是国发[1998]23号文件规定“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策”、“最低收入家庭租赁由政府或单位提供 的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住 房”后，上海反而取消了经济适用房政策，结果是上海虽然到1999年一共有1191万平方米的经济适用房投入施工，竣工的却只有344.5万平方米（见《上海市房地产市场[2005]》。这些不见“竣工”的847万平方米的“经济适用房”（相当于每套90平方米的房子9.4万套）又是以什么名义处置的呢？我们不知道，处置给了睡？我们不知道，谁负责处置的？我们仍然不知道！但我们知道 “经济适用房”与普通商品住宅在土地供应上的政策区别是：政策性住宅（90年代中后期上海将“经济适用房”称为“政策性住宅”）是由政府委托开发商建造的，其土地由政府以免费划拨形式给予。

原本还考虑到底层民生问题的住房公积金制度就这样变了味，而经济适用房制度在上海首先夭折。

住房公积金制度实施十六年来的经验教训告诉我们，为什么人的问题是个根本的问题，原则的问题。当制度只是为了执行制度的少数人服务时，光从具体制度本身来纠偏是不起作用的——上有政策下有对策大家都是心照不宣。