2011年一号文件的亮点与忧思

郑凤田

千呼万唤的2011年1号文件终于全文公布，整个文件共分八大部分三十条。八大部分包括：其一是新形势下水利的战略地位；其二是水利改革发展的指导思想、目标任务和基本原则；三、突出加强农田水利等薄弱环节建设；四、全面加快水利基础设施建设；五、建立水利投入稳定增长机制；六、实行最严格的水资源管理制度；七、不断创新水利发展体制机制；八、切实加强对水利工作的领导。

　　一号文件有不少新提法，其实媒体已报道过不少。最实质的新亮点我总结为六点，主要包括：

　　1.提出水利的三性：公益性、基础性、战略性。

　　水是生命之源、生产之要、生态之基，加快水利改革发展，不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。其实最大的还是粮食安全，我国目前的农田水利基本上是在吃老本，还是上世纪五六十年代的建设的。继2006年川渝地区遭遇百年不遇的大旱之后，2009年北方大旱、2010年西南大旱和南方暴雨灾害，2011年山东、河南、河南大旱，连续几年的极端天气，暴露出我国水利设施抗灾减灾能力的薄弱环节，以及我国农村地区基础农田水利建设的严重“欠账”。2010年我国因洪灾直接造成的经济损失达3745亿元，因旱直接经济损失达769亿元。其中，干旱造成我国粮食损失约为168亿公斤，超过我国粮食年产量的3%。 农田水利已无法满足粮食安全生产以及极端气候变化的需要。

　　为什么在三十多年前的计划经济时代，全国财力物力极度匮乏，我们却能在各地兴修起各种农田水利设施，反而到了现在，国家财政大力向“三农”倾斜，“一号文件”屡次强调农业基础设施建设，农民收入和资金投入能力较过去而言亦有大幅度提升的情况下，农田水利设施却难以抗衡大旱等灾情考验呢？核心原因在于，我国农田水利建设投入呈现出市场和政府“双失灵”的局面：一方面，由于农田水利是公共品，私人投入激励不足，市场机制无法发挥其有效配置资源的作用；另一方面，本应由政府承担的公共投入出现严重偏差。从数字上看，尽管我国对于水利建设的总体投入一直在不断上升，但实际上，改革开放三十多年来，大约有60%的财政支农资金主要用于大江大河的治理和气象事业发展，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右。其中，能够分给小型农田水利建设和水土保持工作的费用就更微乎其微。第二次全国农业普查（2006年）数据显示，全国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得投资的村庄仅占9.56%。

　　从农业来讲，农民从事粮食安全的工作，目前我国已实行的是低粮价战略，所以国家应该拿大头。但这个公益性还有副作用，既然公益，就是低价或者无价，难以吸引地方政府与社会资金进行投入建设。

　2.力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。

　　文件提出要“保障国家粮食安全、防洪安全、供水安全、水资源安全”四项任务。具体指标是：全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内，城乡供水保证率显着提高；大兴农田水利建设，到2020年要基本完成大型灌区、重点中型灌区；新增农田有效灌溉面积4000多万亩，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上；城乡居民饮水安全得到全面保障，基本建设水资源和河湖健康的保障体系，等等。县级以上政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。

　　对地方政府问责很好，问题是现在几乎什么都问责，什么都是一票否决，最后的结果又回到了老路上去了，什么都问责什么约等于什么地方都不问责。水利部门希望问责，农业部门也希望问责，卫生部门、房价部门都用这一手，已演变成问责一片红了。

　　3.多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设 。

　　这次文件进一步明确了各地增加水利投入的资金来源，要从土地出让收益中提出10%，用于农田水利建设，并规定今后十年全社会水利年平均投入比2010年高出1倍。文件强调水利建设是政府主导，主要依靠政府公共财政投入，不过中央投入将向中西部倾斜。按照目前全国每年土地出让金收益算，10%就是700亿元左右，还有另外一套数据，2010年全国土地出让金共27000亿，10%应该是2700亿，可以把城市去掉？问题是我国目前实行的是市管县管农村体制，究竟是多少要打一个问号。2010年我国水利投资是2000亿元，高出一倍就是4000亿元，未来10年的水利投资将达到4万亿元。

　　虽然明确的土地出让金是好事，但又会出现另外一种情况，那就是进一步恶化多年来粮食生产中的“产区补贴销区、穷地补贴富地”。为了避免进一步恶化“粮食产区补贴销区”的怪圈，建议中央把10%的土地出让金统一集中再分配，提高产粮区的积极性，确保国家粮食安全。

　　即使以土地出让净收益10％用于保障水利建设，一旦具体执行，省际间的利益矛盾首先会凸显。中国长期实行粮食低价政策，粮食主产区基本都是农业大省和财政穷省，粮食大县也是财政穷县。投资于农田水利等于投给了粮食，而那些不生产或者少生产粮食的地区实际了间接获得了收益，这就等于粮食主产区补贴销区，穷人补贴了富人。我国土地出让金收入地区分布也高度不均衡，少生产或者不生产粮食的地区如上海、北京、天津、大连以及浙江、广东等地，其土地出让收入的10％可能无处可用，而这些地区恰恰占据了2010年土地出让收入的前几名。2010年上海土地出让收入达到1366.49亿元，10%就是近137亿，但上海基本上不生产粮食，是一个纯粹的粮食销区。粮食主产区大都在中西部较为不发达的地区，而最需要投资农田水利建设的产粮大省，如河南、江西、黑龙江、湖南等地，土地出让收入极少，这是一个明显的错位，是否能确保这些地区的水利建设资金要打一个大问号。

　　解决这些矛盾偏差只能靠中央，由中央收取10％的土地出让金，再根据我国产粮区的实际情况进行调配。钱还是取之于民，用之于民，通过这个集中再分析，不但解决“产区补贴销区”问题，而且会大大提高那些产粮大省、大县的积极性，从而确保国家粮食安全。

　　目前我国水资源丰富的广东、浙江、江苏等经济发达地区，也是土资源很丰富的地区，遗憾的是，由于粮食不太值钱，这些经济大省逐步有退出粮食生产的趋势，粮食生产的主产厂转移到北方缺水的地区，这个矛盾该如何解决？南水北调？还是粮食生产问责制，强迫粮食生产大省来生产？

　4.实行最严格的水资源管理制度，确立水资源开发利用控制红线，抓紧制定主要江河水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系。

　　文件划定“三条红线”，一是确立水资源开发利用控制红线，二是确立用水效率控制红线，三是确立水功能区限制纳污红线。建立三种制度，包括用水总量控制制度，用水效率控制制度，水功能区限制纳污制度。

　　现在什么都红线，土地是红线，房价是红线，现在水也是红线，以后污染、碳排放等是不是都是红线？问题是老天爷每年在我们硕大的国土上已经给的雨水还真是不少，每年涛涛江水东流而去，水利部门的人是不是应该多想点办法把这些水给贮藏起来？为什么不对这些水设红线？

　　5.完善水资源有偿使用制度，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格征收、使用和管理。

　　工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。一个“合理调整城市居民生活用水价格，稳步推进阶梯式水价制度。推进农业水价综合改革，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法”。

　　以后水价该是大跃进了。水利部门的人还表示“中国供排水价格仍然过低，难以反映水资源的稀缺价值”，问题是农民还嫌粮食价格便宜呢，城市工厂还嫌自己工资低呢，昨天坐出租车，的哥还嫌目前的出租车太便宜，已经每公里2.4元了，还便宜。 水价改革涉及千家万户，需要审慎稳妥地推进。不能让水利部门的人把黑手乱伸进百姓的腰包，要让他们多想办法，把每年天上下来的水少跑掉大海里一点，不能老是在在涨水价上打主意。

　　6.加大一事一议财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性。320万个村庄的水利毛细血管不能忘记了。

　　其实我国目前水利最大的短板，也是最重要的但缺一直被忽视的当是小农水，也就是农民村庄里的农田水利设施。大江大河修得再漂亮，要到农民的田间地头去浇灌，也难。在实际调查中发现，目前农村水利建设中最大的问题是“最后一公里”的建设缺位问题。尽管利用国家投入修建了水库、主渠道等，但却难以通到田间地头，地方政府又为了政绩和效益主要倾向于兴修大工程、忽视病险水库加固除险和沟塘渠堰建设，而农民自身由于资金缺乏、集体行动能力弱化等问题，也无法承担起“最后一公里”沟塘渠堰建设的重任。这些都导致在灾害来临时，常常只能“望水兴叹”。

　　所以讲，最重要的东西不应忽视：储水于民重要还是大江大河水重要？目前“头痛医头”、“临阵磨枪”的应对思维难持久。截至２００７年底，全国有村民委员会６３万多个，村民小组５０５万多个 ，为了彻底解决“少雨就旱，多雨就涝”的恶性局面，贮水于民的工作最重要。全国60多万个行政村，320多万个自然村，每个村庄建几个水塘，这样就可以多把每天的有效降雨多留下来，最重要的，这些水塘就在农民的田间地头，可以就地浇，就是贮水。如果兴师动众地去建什么江河水库，我国这几年建得还少吗？这些东西离农民太远，农民真正要用水了，还是太难。我建议国家应该把水利建设的重点放在这320万个村庄最重要。可以国家拔出专门进行经费，让那些村庄的农民在农闲时进行修建贮水用水的沟塘渠堰。比如一个100人的村庄，给他2万元修改资金，以工代赈，让他们把自己村庄的贮水设施都修建好。这些资金投入可以用很多劳动力，因为这是为农民自己服务的，估计农民们都会很高兴，可以用少量的资金与更多的人力。比如每个农民一个月500元，一年下来6000元，600亿维修资金一年可提供1000万的就业岗位，既能让这些贫困地区的农民解决“生存水”的问题，也能够提高他们的收入，解决他们的生计问题。

　　我国需要重构农田水利建设与管理新机制： 其一，政府支农投入需要强调以小型农田水利建设为主，着重解决毛细渠道的建设、维护和清淤等问题。其二，可以采用“以工代赈”等补贴方式，鼓励农民修建、维护一些小水塘、蓄水池等微型农田水利设施，发挥多雨季节蓄水以备干旱时节供水，增加农户的抗灾减灾能力。例如，可以给村庄下拨修缮资金，让他们把自己村庄的贮水设施修建完善。这些资金在投入的同时还可以提供就业岗位，解决部分农民的生计问题。其三，未来应建立“自下而上”的需求表达机制。要提高农民的组织化程度，使其合理表达意愿，降低政府与农民之间的交易成本，形成农民参与项目建设与管理的相关监督机制。