我国“农水”改革改错了方向

西南干旱反思之一

这次西南干旱，某种程度上也暴露了我国水利部门过去的农田水利建设存在很大问题。

长期以来我国水利部门受“世界银行共识”影响很大。世行通过基础设施贷款、每年的政策报告等途径，多方位影响我国农田水利设施的改革与管理。中国的水利建设和农田水利设施管理近年来出现这么大的问题，管理日趋衰败、与农户用水间的矛盾日益增多的现状，也让人们开始反思“世界银行共识”的可行性，事实证明：水利资源的私有化和市场化的实行是有一定条件的，政府部门“甩包袱”式的私有化和市场化行为，将严重损害农村用水者的利益，并带来更多的矛盾和冲突。重庆市2006年遭遇大旱带来巨大的损失，我们曾进行了比较深入的调研，从中发现重庆的问题应该全国其他地方也都有。某种程度上彰显中国现行的水利市场化改革使部门获小利而把所带来的巨大负外部性推给社会的体制问题。我们试图以重庆市为例，来梳理近年来我国水利设施建设与管理都发生了什么样的变化？又存在什么样的大问题？该如何解决这些问题？

（1）重庆市水利设施市场化改革的主要内容

①将小型农村水利设施全面推向市场，尽数承包、拍卖。

1998年，重庆市政府出台《关于农村小型水利设施产权制度改革实施意见》，将重庆市农村小型水利设施建设、管理、经营推向市场，截至目前，已有15.065万处小型水利工程（山平塘）完成了产权制度改革，占全市小型水利工程的83%，其中承包11.5293万处，占已改革工程的64%；租赁1.4157万处占7.8%；拍卖1.3万处，占7.6%；股份合作制0.82万处，占4.2%。并且，按照重庆市规划，“十一五”期间，将基本完成水利工程管理体制改革，小型水利工程产权、经营权改制面应该达到98%。

重庆市农村小型水利设施的产权改制基本按照世界银行推广的“市场化”模式进行，即把原来归属集体所有的水利设施尽数交付私人经营，并向用水农民征收水费，然而，在这一过程中，原本由村集体修建，农户出工出劳的水利设施成为私人的营利工具，农户不但无法享受自己参与投入的资产带来的收益，反而将为继续使用这些资产付费，这显然不符合公平原则，也损害了农户利益。

②水利部门追求资本化，由政府机构出面组建营利性公司，出现逐利行为。

重庆市在农田水利基本建设方面，按照“谁投资、谁所有、谁建设、谁管理”的原则，通过业主开发来带动农田水利基本建设。把水源工程建设、取水、供水、排水及水处理等水务行业引入竞争机制，同样把它们推向市场，引进私营业主投资上亿元，占用近万亩土地兴建“水利产业经济示范区”，类似这种“示范区”的主要作用是生态观光、休闲游览和苗木花卉生产基地等，获益者是公司和政府机构，而农户则受益较少，且对当地农田水利体系的建设和整体基础设施水平的提高也几乎没有益处。

此外，2003年，重庆市委市政府还批准成立由重庆市水利局负责组建的重庆水利水电（集团）有限责任公司，以市级水利国有资产出资人身份，担任市级大中型水源工程、供排水工程和中小水电工程的项目法人，对新建的骨干供排水工程进行统一建设和管理，以市场运作的方式整合现有各类水利资产并进行融资。由以营利为目标的公司来决策国有资产的建设管理方式，明显与公共品的性质背道而驰，最后导致的结果就是无视收益较低的农村中小型农田水利设施，大量建设管理维护经费被投入收益高却难以让农民受益的“大项目”中去。

③部分水管单位改为企业性质推向市场，任其自生自灭，在向农户收取水费方面加大力度。

重庆市根据水管单位承担的任务和收益情况，将水管单位分为纯公益性单位、准公益性单位和经营性单位3类。根据水管单位的性质，分类推进水管单位人事、劳动、分配等相关制度改革。体制改革后明确为企业性质的水管单位，按照国家对转制科研机构、工程勘探设计单位的有关政策，组建股份有限公司和有限责任公司，自主经营，自负盈亏。企业性质的水管单位，其所管理水利工程的运行和日常维修养护资金，由水管单位自行筹集，财政不予补贴。

在水资源定价收费方面，实行“两部制水价”，对农业用水水价按补偿供水成本的原则核定，不计利润；对非农业用水价格在补偿供水成本、费用、税金、计提合理利润的基础上确定。微型水利工程供水价格，由受益农户组成的用水协会组织受益户代表进行协商后，以村规民约或管理制度的形式确定。此外，改变农业用水计量设施和方法，逐步推广计量用水。培育农民用水合作组织，改进收费办法，负责计收水费，减少收费环节，提高缴费率。

（2）重庆市场化改革造成的后果和其中暴露的问题

①水利设施产权改革后，承包者短期行为严重，大多将水利设施改作他途，并与农户用水之间产生巨大矛盾，而政府在其中未起到任何有效的约束作用。

重庆市的水利设施承包者，其承包之后的营利方式并非为当地农户开闸放水来收取水费，而是用作养鱼、农家乐经营或者其他旅游开发。根据在重庆各县区村庄的调查，大多数村庄的小型水利设施——即山坪塘都已被承包给村民，承包费用大约是每年几十到百元不等，按要求，承包户需承诺对山坪塘进行日常维护，并在村民需要的时候免费供水，而他自己则可利用该塘养鱼，从中赚取收益。但是，在实际中，对于承包者是否及时为其他村民供水，并没有相应的制度进行约束。当问及某个担任社长并承包山坪塘的村民，是否愿意免费及时为其他农户供水，且在可能危及塘内鱼苗时依然如此时，他回答：“因为我是社长，又是党员，所以当然应该这样做。”且不论实情如何，但即便如此，也只能表明，唯一可约束其行为的，只有其个人的道德修养。事实上，在2006年的旱灾中，的确出现过因承包人不愿放水而和村民发生冲突的事件。此外，小型水利工程用作养鱼等途，经营承包时间短，造成经营者短期行为严重，出现大量的掠夺性经营，给这些建于五、六十年代，原本在技术和质量上就先天不足的水利工程，反而带来更为严重的伤害。

例如，忠县官坝镇丰收场天仙桥水库在2000年承包给该镇村民申某，并在2004年由县政府确定为饮用水源保护区，平日里完全能满足当地百姓的用水需求。但在2006年初承包人在水库里投人大量鸡粪、化肥养鱼，水源污染严重，7月6日只好停水供应。由于承包户肥水养鱼破坏了水库水质，干旱来临村民只有去喝养鸭塘里的水。再如，长寿区江南镇木桥沟水库，被承办人用水泥浆涵管堵塞，抗旱时放不出水，曾引起农户上访。合川市的一名水利人员表示，在整个重庆地区，水库被用于养殖业，并且造成水质污染的情况非常普遍。他说：“现在遇到了困难，要么是很难强迫承包人放水，要么放出来的都是污染水，根本不能饮用。没有人能够对这样的行为进行监督，现在也没有人对后果承担责任。” 承包用于养鱼的微型水库，其合同的内容除优先保证底塘水养鱼外，既无工程正常运行的管理责任，也无工程的维修责任。

②沟渠等非排他性较强的水利设施既无人承包，又无政府管理，破坏严重，增加了农民用水的困难。

另外，即使水库的承包者在相应制度的要求下，及时维修水库并按时放水，仍然不能满足其灌区农户的用水需求，原因在于水库的水要成功输送到农户田中，相配套的沟渠等设施同样十分重要，而这却不在水库承包者的职能范围内。对沟渠的维修整治同样需要大量经费，且比起水库而言，沟渠的外部性更明显，非排他性更强。由于重庆农村的山地环境，部分水库的供水沟渠往往横跨好几个村庄，而在这个过程中，自然的渗漏、人为的分流，都会导致处于水渠尾段的农户们无水可用。

以重庆市南川区白沙镇为例，该镇严重缺水，每年春播时都必须依靠从附近大观镇的土溪水库引水育秧，土溪水库建于60年代，到70年代时建成一条长达25公里的主干渠通往白沙镇，但之后的30多年里就再没修整过，仅靠每年放水时应急性的清淤补漏，如此，主干渠的水根本流不到渠尾，相应地，大量农户的田地也就根本无法得到及时灌溉。对于土溪水库的所有者来说，他们的职责仅仅是维护水库本身的安全和蓄水，以及按各村要求开闸放水，并收取相应费用，但在白沙镇的农户看来，他们交了水费，急需的灌溉却被延误乃至造成作物减产，自然就没有继续缴纳水费的积极性。此外，尽管不少农户都知道沟渠的年久失修是造成有水用不上的重要原因，却并没有太多的动力来集资修建维护渠道，原因在于目前对于渠道的整治维修费用相当昂贵，仅仅一条小支渠都将耗资十来万元，这不是小农户所能承受得起的，农户们的愿望就是村里或镇里能出钱来修建水渠，而村集体乃至镇集体，也同样表示没有相应的经费来完成这一事务，只把希望寄托在上级部门的拨款上。

③水利部门资本化现象严重，大量资金被投入工业等用途，农田水利设施建管乏力、年久失修，是无力对抗自然灾害的最主要因素。

包括各种水库、渠系在类的农田水利设施，原本是在集体化时期发动广大农民投工投劳修建起来的，然而在市场化改革之后，这些却被水利部门据为己有，并开始向农户收取各种费用，或者把相应设施以承包、拍卖等方式交付私人使用，此过程的实质是把原本属于国家和农户的财产部门化和私有化，从公平的角度看，这是极不合理的。而重庆当地的农户也认识到了这个现实，他们对于交纳基本水费等的不合作，很大一部分理由是“当初我们自己出工出力修起来的水库，放水时凭什么还要收我们的钱？”水利部门作为一个资本化和利益化的管理单位，实际上已经站在了农户的对立面，而很多矛盾的症结和根本也就在此。

此外，在投入资金和建设管理方面，水利部门出于效益的考虑，更加关注的是大型水利设施的建设和城市、工业用水的保障，对于农业用水和中小型水利设施则缺乏兴趣，尤其是部分水管单位作为企业推向市场后，为城市和工业服务，效益较好的水利设施更容易获得资金投入，而需要公共品特征强、收益低，需要财政扶持的农田水利设施，则以“财政紧张”为由，只能得到极少量的投入，只有把希望寄托于国家拨款，在长期缺乏资金，难以管理和维护的情况下，建设于上世纪六七十年代的农田水利系统逐渐崩坏，失去其应有的效果，最终在特大旱灾到来时难以发挥作用，从某种意义上说，2006年重庆的大旱，是天灾，更是人祸。

④部门利益成为市场化改革的主导因素，农民本身的需求和意志被忽略，缺乏相应的表达渠道和方式，最后酝酿成冲突和矛盾。

在重庆的市场化改革过程中，政府部门从自身利益出发，在市场化过程中把制度成本转嫁给承包方和农户，这是造成各种冲突和不满的根源；而农民本身对于农田水利建设的需求被忽视了，也缺乏适当的机制和渠道进行表达，到最后的结果就是矛盾的升级和上访、群体性事件等冲突的爆发。

2．启示

（1）农田水利设施的私有化同样需要政府的补贴和监管，政府不能缺位，尤其不能把私有化作为“甩包袱”的手段。

水利设施作为一种准公共产品，如何将其外部性内在化，提高社会资本进入的积极性，是需要认真研究的问题。政府不应抱着“一包了事”的心态，以“甩包袱”为主要目的。农田水利设施的承包，一方面应该建立长效机制，延长承包期限，遏制承包者的短期行为；另一方面应有相应规章和监督体系，约束承包者的经营行为，减少承包经营与农户用水需求间的矛盾。更重要的，政府部门也要承担应有的责任，在外部性较大、监督管理较为困难的渠系建设等方面投入资金，也应对承包者给予一定的补贴，鼓励他们更多的考虑农户利益，更好地保障水利设施高效运营。

（2）农田水利设施的管理体制改革不能“一刀切”，应结合当地实际，以“农民本位”为中心，建立参与式的农田水利设施管理模式。

我国农村地区范围广、情况复杂，在一个地区推广效果良好的政策，到了另一个地方，很可能举步维艰，在农田水利设施的管理体制改革中，任何政策和措施都不能全国“一刀切”，而应该充分考虑当地的实际情况再加以决策。

要做到这一点，首先就要以“农民本位”为考虑问题的出发点，改变目前由上自下的管理模式，提倡农户参与式的项目规划，由村民自治组织通过相应的民主决策程序，自己决定究竟需要怎样的公共品服务；此外，还应给予基层政府更大的灵活性和自主性，也需要建设农户参与农田水利设施管理的长期机制和对未来收益的稳定预期。

（3）在市场化之外，考虑如何借鉴集体化时期农户合作建设农田水利的经验，探索制度创新与组织创新，重构农户合作机制。

作为一种高投入、高风险、低回报的资产，农田水利工程实际上并不完全适合私人经营，市场化的管理方式也许并非最佳的解决途径，应借鉴集体化时期动员农户合作建设农田水利的经验，研究如何重构农户合作机制。此外，还应考虑当地农村本身的特点，对于合作传统良好的农村社区，可以直接引入用水户协会等合作模式，由政府加以适当补贴，帮助其自立发展；而对于村庄分散现象严重，基本无法合作的村庄，则应该详细考察其分散化现象出现的原因，对症下药，帮助其解决村庄组织问题。

（作者为郎晓娟　郑风田，中国人民大学）