解决“三农”问题的根本途径

——学习习近平总书记关于推进城乡发展一体化的思想

高长武

党的十八大以来，习近平总书记围绕推进城乡发展一体化问题发表了一系列重要论述，对其重要意义、基本目标、具体举措及做好这一工作从方法论上应该特别注意的问题等作了深刻阐释，为我们稳步推进城乡发展一体化、解决好“三农”问题提供了重要指导和基本遵循。

一、推进城乡发展一体化的重要意义

城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，十八大报告提出的这一重要论断，是对推进城乡发展一体化重要意义的凝练概括。在此基础上，习近平总书记作了进一步阐述，集中体现为如下三个论断：

第一，加快推进城乡发展一体化，是党的十八大提出的战略任务，也是落实“四个全面”战略布局的必然要求。十八大报告专列“推动城乡发展一体化”一条，不仅明确指出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，而且对推进这一战略任务作了具体部署。从全国发展的现状来看，农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。正如习近平总书记指出的：“城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化。但是，城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。”因此，全面建成小康社会，难点在农村，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是贫困地区。要完成到2020年全面建成小康社会的任务，就必然要求加快推进城乡发展一体化，为在广大农村特别是农村贫困地区按时建成小康社会提供助力和保障。

第二，推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。历史经验表明，工业与农业、城市与乡村是相互促进、相互依存的辩证统一关系。工业化、城镇化初期，没有农业的积累和支援，工业难以起步和发展;发展到一定阶段，如果工业不能反哺农业，农业发展缓慢，城乡二元结构长期存在，工业的发展也不可能持续。具体到我国而言，新中国成立后，在我国工业化、城镇化、现代化的起步和发展进程中，农业提供了重要保障，农民作出了重要贡献。近些年来，我国“三农”工作取得显著成绩，统筹城乡发展、协调城乡关系取得重大进展。同时，由于欠账过多、基础薄弱，我国城乡发展不平衡不协调的矛盾依然比较突出，城乡二元结构成为“制约城乡发展一体化的主要障碍”，因此，加快推进城乡发展一体化意义更加凸显、要求更加紧迫。而且从现实条件看，当前，我国经济实力和综合国力显著增强，具备了支撑城乡发展一体化的物质技术条件。因此，无论是从各国发展的经验和教训，还是从我国经济社会发展的实际和需要来看，我国已经到了需要工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，必须加快推进城乡发展一体化。

第三，健全城乡发展一体化体制机制，是一项关系全局和长远的重大任务。推进城乡发展一体化不是一句空话，而是要通过健全相关体制机制来具体保障和落实。为此，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，专门单列一部分就健全城乡发展一体化体制机制的总体目标和具体措施作了明确规定。2015年4月30日，中共中央政治局还就健全城乡发展一体化体制机制进行了第二十二次集体学习。健全城乡发展一体化体制机制这一重大任务的提出，有着深刻的理论和实践的支撑。从理论上看，马克思、恩格斯在设想和描绘共产主义社会时，其中一个重要方面，就是要消灭工农之间、城乡之间、体力劳动与脑力劳动之间的差别和对立，因此，城乡关系的改变对于我国经济社会当前和未来的发展具有重要意义，正如马克思、恩格斯所说：“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变。”而健全城乡发展一体化体制机制，正是实现城乡关系改变，推动城乡一体、协调发展的重要举措。可以说，健全体制机制、推动城乡发展一体化，是我国农村走向社会主义现代化的一场空前深刻的历史性变革，它不仅将是农村生产力水平和农民生活水平大提高的过程，也将是农村生产方式和农民生活方式大进步的过程。从实践上看，党领导我国社会主义建设和改革的实践经验昭示，中国要强，农业必须强;中国要美，农村必须美;中国要富，农民必须富。农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障，各项工作都会比较主动。因此，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重，推进城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，健全城乡发展一体化体制机制则是推进城乡发展一体化的重要保障。因此，健全城乡发展一体化体制机制绝不是无关大局、只在一时的权宜之计，而是关系全局、关系长远的战略之举。

上述三个论断分别从党和国家的工作部署、工业化和现代化发展的一般规律、中国社会主义现代化建设全局三个角度，深刻阐明了推进城乡发展一体化的重要意义。

二、推进城乡发展一体化的目标要求

推进城乡发展一体化作为一项战略举措和重要任务，具有怎样的目标要求呢?具体来说，其突破点、着力点在哪?要实现怎样的基本目标、根本目的?深入学习习近平总书记的相关论述可以得出，推进城乡发展一体化的基本目标要求至少应该包括如下几个要点：

第一，在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破。这是推进城乡发展一体化的主要突破点。这里的关键词是破解城乡二元结构。必须承认，在我国经济社会发展过程中，也形成了城乡二元结构，这是一种客观存在。可以说，“我国最大的发展差距、最大的收入分配差距，首先是在城乡之间”。城乡二元结构不仅是我国城乡关系不协调不平衡的主要表现，也是实现我国城乡发展一体化面临的主要问题和障碍。二元结构与一体发展是根本对立的，要实现城乡一体发展，就必须破解城乡二元结构，舍此，没有别的办法。破解城乡二元结构，自然要求推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置;只有破解了城乡二元结构，实现了城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，才能取得统筹城乡关系的重大突破。

第二，通过建立城乡融合的体制机制，坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。这是推进城乡发展一体化的主要着力点。如果说上一个要点侧重于“破”的话，那么这一个要点则侧重于“立”。“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”，是对新型工农城乡关系主要特征的概括性描述。其中，“以工促农、以城带乡”，是说在新型城乡关系中工业、城市的主导和主动地位，工业要主动地反哺农业，城市要积极地支持乡村;“工农互惠、城乡一体”，是说在新型工农城乡关系下，工农城乡之间互惠互利、相辅相成、融合发展、和谐一体的状态。怎样形成新型工农城乡关系呢?有两个基本着力点：一是建立健全城乡发展一体化体制机制，二是坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针。

第三，在城乡之间逐步实现“五化”，即城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化。这是推进城乡发展一体化的基本目标。这“五化”中的基本权益、公共服务、居民收入、要素配置、产业发展等方面，关系到城乡居民生产、生活、消费等各个领域。这五个方面的不对等不合理，正是目前我国城乡关系不平衡不协调的突出表现。因此，从这五个方面入手，向实现这“五化”的目标努力，切中问题要害。

第四，要把解放和发展农村社会生产力、改善和提高广大农民群众生活水平作为根本的政策取向，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这是推进城乡发展一体化的根本目的和落脚点。坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕稳步前进作为经济社会发展的根本出发点和落脚点，这是我们部署工作、制定政策、推动发展时始终都要牢牢坚持的根本立场。推进城乡发展一体化，就是坚持这一根本立场的具体体现。诚然，我国农村建设、改革和发展所取得的巨大成就举世瞩目，然而，也不可否认，由于历史与现实、主观与客观等多方面的原因，特别是城乡二元结构的存在和城乡一体化发展体制机制尚未建立健全的影响，农村特别是农村贫困地区、农民群众特别是尚未脱贫的农民群众，与城市、城市居民相比，在社会生产力发展水平、生活水平方面的差距是比较明显的，在参与现代化进程、分享现代化成果方面也是不对等的。正是出于改变这种状况的考虑，为了解放和发展农村社会生产力，改善和提高广大农民群众的生活水平，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，中央提出了加快推进城乡发展一体化、建立健全城乡发展一体化体制机制的任务和举措。在谈到“三农”工作时，习近平总书记曾深情地指出：“农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园”;“任何时候都不能忽视农业、忘记农民、淡漠农村”。这应当是他对推进城乡发展一体化的政策取向和根本目的的形象性概括。

三、推进城乡发展一体化的具体措施

关于如何推进城乡发展一体化，习近平总书记重点围绕发展现代农业、保障农民权利、增加农民收入、推进新型城镇化和建设社会主义新农村等几个方面提出了具体措施：

第一，发展现代农业，在稳定粮食生产、确保国家粮食安全基础上，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，培育高素质农业生产经营者队伍。这里包含了四层意思：其一，在城乡发展一体化的战略部署中，传统农业的路子是行不通的，必须走“集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路”，走“生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路”。

其二，搞农业现代化、城乡发展一体化，只能加强不能削弱粮食生产能力，必须确保国家粮食安全。“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”，“应该主要装中国粮”。只有这样，我们才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。其三，推进城乡发展一体化，需要构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。构建这三个体系实际上是解决好“怎么种地”的问题。其四，推进城乡发展一体化，核心是要解决好人的问题，要加大投入，培育高素质的农业生产经营者队伍，鼓励和吸引年轻人和一些大学生毕业后到农村工作，为农业现代化建设和农业持续健康发展提供坚实人力基础和保障。这实际上是要解决好“由谁种地”的问题。总之，要通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的身份和职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

第二，构建促进农民持续增收的长效机制，赋予农民更多财产权利，切实保障农民的基本权益，让农民尽快富裕起来。这是推进城乡发展一体化的一个关键点，更是一个难点。在一时一事上让农民增加收入，并不十分困难，难就难在要构建一种可以对促进农民增收长期起作用的体制机制。在这一问题上，习近平总书记尤其强调了两个方面：一是丰富和拓宽农民增收的有效途径。要因地制宜，扬长避短，通过发展农村经济、组织农民外出务工经商、增加农民财产性收入等多种途径，让农民的钱袋子鼓起来。对于一些主要产粮区来说，由于要保障粮食生产，其他的增收途径受到限制，同时农业本身又比较脆弱，农业收益很容易受到自然环境变化、市场波动等外部因素影响，因此，在政策上要充分考虑如何提高粮食生产效益、增加农民种粮收入，健全农产品收购保护价制度，“实现农民生产粮食和增加收入齐头并进，不让种粮农民在经济上吃亏，不让种粮大县在财政上吃亏”。二是赋予农民更多财产权利，切实保障农民的基本权益。要在坚持农村集体土地所有制、不断壮大集体经济的基础上，着力推进农村改革，赋予农民对集体资产的更多权能和农民自己的更多财产权利。

第三，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，不断改善农村的生产生活条件。当前我国城乡发展不平衡不协调的一个突出表现，就是存在生产生活要素交换不平等、公共资源配置不均衡的情况，致使农村的生产生活条件与城市相比有明显差距。因此，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，是推进城乡发展一体化的必然要求。具体来讲，应该主要从如下几个方面入手：保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益;完善农业保险制度;鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业;推进城乡基本公共服务均等化，统筹城乡义务教育资源均衡配置，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系;完善农村基础设施建设机制，推进城乡基础设施互联互通、共建共享，创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设、运行管护机制，积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设。

第四，完善新型城镇化和新农村建设健康发展的体制机制，推动二者协调发展、互惠一体，形成双轮驱动。作为一个农业人口长期占很大比重的国家，推进城镇化是我国经济社会发展的必然过程，但是推进城镇化，不是要“消灭农村”，而是实现城乡协调一体发展。针对有些地方错误理解城镇化和城乡一体化而“以城吞乡、逼民上楼”的做法，习近平总书记批评说：“城镇化和城乡一体化，绝不是要把农村都变成城市，把农村居民点都变成高楼大厦”，“我们既要有工业化、信息化、城镇化，也要有农业现代化和新农村建设，两个方面要同步发展”。社会主义新农村建设，是改善农村生产生活条件、提高农民生活质量、缩小城乡差距的重大战略举措。我国人口众多，大部分国土面积是农村，即使将来城镇化水平达到70%，也还会有四五亿人生活在农村。因此，新型城镇化不能完全取代社会主义新农村建设，二者都是推进城乡发展一体化、建立新型工农城乡关系的关键举措。

习近平总书记强调，建设社会主义新农村还应特别注意两点：其一，科学规划，体现农村特点，遵循乡村自身发展规律，建设美丽宜居乡村。针对一些农村建设规划杂乱、千村一面、大拆大建等现象，习近平总书记提出，“要完善规划体制，通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计，多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题”。同时，他还强调，新农村建设“不能照搬照抄城镇建设那一套，搞得城市不像城市、农村不像农村”，一定要走符合农村实际的路子，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件，“遵循乡村自身发展规律，补农村短板，扬农村长处，注意乡土味道，保留乡村风貌，留住田园乡愁”。其二，坚定不移加强农村社会治理，维护农村社会稳定。要切实办好涉及教育、文化、医疗卫生、社会保障、社会治安、人居环境等关系农民群众切身利益的民生事项，努力让广大农民学有所教、病有所医、老有所养、住有所居，为农民群众创造安定舒适、干净整洁的农村生活环境。

四、推进城乡发展一体化需要注意的方法论问题

推进城乡发展一体化是一项复杂的系统工程，也是一项政策性很强的工作。要真正把这项工作做好，必须从方法论上重点把握好一些关键性的问题。习近平总书记特别强调的有如下几项：

第一，坚持普遍性与特殊性相结合。推进我国城乡发展一体化，必须坚持普遍性与特殊性相结合，坚持从国情出发，从我国城乡发展不平衡不协调和二元结构的现实出发，从我国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发，既要遵循普遍规律又不能墨守成规，既要借鉴国际先进经验又不能照抄照搬。从中国与外国之间的宏观角度上说是这个道理，具体到我国不同地区之间来说也是如此。在贯彻中央统一要求的基础上，推进城乡发展一体化需要结合各地实际，有针对性、开创性地开展工作。

第二，坚持个人致富与共同致富相结合。习近平总书记反复强调，绝不能出现“富者累巨万，而贫者食糟糠”的现象，“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，我们要根据现有条件把能做的事情尽量做起来，积小胜为大胜，不断朝着全体人民共同富裕的目标前进”。具体到农村来讲，既要看到我国处于社会主义初级阶段的现实条件，鼓励农民个人通过辛勤劳动、合法经营先富起来，也要时刻不忘共同富裕的最终目标，基于现有条件积极作为、主动工作，向着共同富裕的目标扎实前进。2016年5月24日，习近平总书记在黑龙江考察农村工作时指出：“东北地区有条件发展规模化经营，农业合作社是发展方向，有助于农业现代化路子走得稳、步子迈得开”。习近平总书记这里强调的发展规模化经营和农业合作社，既是实现我国农业现代化即实现农业从传统农业向社会主义现代化农业转变的必然要求和正确道路，也是坚持共享发展理念、实现共同富裕发展目标的必然要求和正确道路。总之，推进城乡发展一体化，要走个人致富与共同致富相结合的路子，既要鼓励农民发挥各自优势，勤劳致富，又要适应农业社会化大生产和现代农业发展的需要，走集体化集约化规模化合作化的发展路子，不断壮大集体经济实力，引导农民走共同富裕的道路。

第三，坚持党的领导与人民主体地位相结合。办好农村的事情，关键在党。各级党委要加强对推进城乡发展一体化工作的领导，把农村基层党组织建设成为落实党的政策、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心，各级领导干部要认真落实中央制定的推进城乡发展一体化的政策措施，同时要多做正确、深入的调查研究，真正清楚农民的诉求和期盼以及各地城乡发展一体化面临的实际问题，有针对性地及时作出修补和调整，采取有效措施解决问题，让推进城乡发展一体化的政策措施落地生根、产生效果。同时，人民群众是历史的创造者。推进城乡发展一体化，根本要依靠广大农民群众，要充分发挥他们的主体作用和首创精神;要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。坚持党的领导与坚持人民主体地位本质上是统一的，只有在党的领导下，充分尊重人民的首创精神，依靠人民群众的智慧和力量，才能解决农村发展过程中的一系列难题，切实推进并最终实现城乡发展一体化。

第四，坚持全面、系统思维。推进城乡发展一体化是一项系统工程，必须加强顶层设计和全面、系统谋划。推进城乡发展一体化，既不是要“消灭农村”，也不是要“限制城市”，而是要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展;既要努力缩小并全面认识城乡发展差距，不能仅仅看作是缩小国内生产总值总量和增长速度的差距，而应该是缩小居民收入水平、基础设施通达水平、基本公共服务均等化水平、人民生活水平等方面的差距，又要努力缩小并全面认识城乡收入差距，城乡生活成本特别是居住成本很不一样，光看收入也不能准确反映问题;既不是要“把所有农民都变成市民”，也不是要“限制农民进城务工”，而是要根据各地实际特别是各大中小城市的实际承载能力，稳步有序把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。具体到农村自身的系统发展上，不仅要发展农村经济，推动物质文明建设，让农民富裕起来，还要进行社会综合治理，开展精神文明建设，让农民充实起来;既要金山银山，也要绿水青山;既要建设现代化的新农村，也要保护好有特色的古村落，等等。

第五，坚持底线思维。推进城乡发展一体化是一项政策性很强、关系农民群众根本利益、影响我国农村和农业发展的重大战略举措，因此，任何一项具体措施的出台，都必须经过充分调研、慎重论证，必须划定政策底线。2016年4月，习近平总书记在主持农村改革座谈会时指出：农村改革“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。这实际上指明了我们党农村工作的政策底线：农村土地集体所有制，“是农村最大的制度”;保证粮食供应，解决吃饭问题，是治国理政的头等大事;18亿亩耕地，是必须严防死守的保证粮食生产能力的红线;保障农民权益，为农民群众谋利益，是我们农村政策的根本出发点和落脚点。

第六，把握好时度效。“时”就是时机。推动城乡发展一体化，不能因为困难多、包袱重而消极等待、无所作为，也不能因为任务迫切、意义重大而拔苗助长、急于求成。“度”就是掌握火候。比如，放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，“要把握好流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应”。“效”就是重视实际效果。坚持实践第一的观点，既要把推进城乡发展一体化的宏观政策落到实处，同时又要根据实际效果，及时总结经验，对原有的政策举措进行调整、丰富和完善。时度效三者实际上是一个密切关联的整体，时和度为效提供保障，只有把握好时机和火候，才能真正取得实效;效是时和度的直接反映和印证，时机和火候把握得如何，要看实效。从本质上讲，把握好时度效，也就是坚持实事求是、一切从实际出发。