土地问题已经不是农民问题之核心

李昌平

很多学者依然认为：土地问题是农民问题之核心，甚至说农民问题就是土地问题，并主张：解决农民问题必须进一步深化土地改革。对此，笔者持异见！

一，曾经是，但90年代后已经不是了
农民问题，简单地说：就是农民的吃饭问题、收入问题、体面生存问题。
1949年以前，中国经济形态是农业经济或“地主经济”形态，农民若失去了土地或只占有很少的土地， 是很难温饱或体面生存的。所以，在1949年以前，土地问题是农民问题之核心，也是中国问题之核心。
1949年后，农民均分了土地，获得了土地农用的完全权利。建国初期，中国的经济形态依然是农业经济形态，获得了完全农地权利的农民，其根本问题——吃饭问题，算是基本得到解决了。但随着后来的合作化和人民公社化运动，农民的土地权利被逐步“半社会主义化”了，农民从土地上生产出的劳动成果的很大部分被“剪刀差”拿走了，城乡居民收入差距达到2.57：1，吃不饱饭又重新成为首要的农民问题，这实际上是地权“半社会主义化”之“以农补工”导致的。所以，改革开放前的农民问题之核心，也是土地问题。
80年代推广的小岗村“分田单干”的模式，实际上是让农地权利回到了农民的手中；此外，农民集体还可以直接用土地办乡镇企业，农民可以分享土地非农用收益。实际上，农民在80年代获得的土地权利比49年还要大。虽然80年代中国经济形态已经是工业经济和农业经济并举的经济形态了，但由于农民既获得土地农用的农业收益，又获得土地非农用的乡镇企业和社队企业收益，所以，城乡居民收入差距迅速下降到了1.8：1；这个时期农村经济和农民生活可谓是蒸蒸日上，农民问题得到了前所未有的缓解。这个时期的土地制度对农民而言，是最好的。所有，并不存在明显的农民问题。
1950—1980年代，地权变化与农民生存状况是正相关的，即扩大农民地权，有利于解决农民问题。
众所周知，中国农民问题尖锐化是从90年代开始的，然而，90年代以来农户的地权却是不断扩大的。从土地农用权看，90年代以来的土地农用权由经常“调整”改变为“长期不变”了，农民获得的土地农用权是扩大的；从土地非农用权看，虽然90年代以来的土地非农用权利由“农民集体所有”转化为“官府所有制”了，但对农民家庭的征地补偿却由10－15年提高到了30年，补偿标准也大大提高了，所以，从农户的角度上看，农户获得的土地非农用权也是扩大的。
然而，90年代扩大农民地权并没有起到缓解农民问题的作用；换句话说，农民问题之核心是土地问题的结论，进入90年代后已经站不住脚了。

二，农民从农地上获得的收益会越来越少
90年代以来，为什么扩大了农民家庭的农地权利和增加土地非农用的补偿，农民问题反而更加严重了呢？这主要是因为农村经济结构和国家经济形态已经发生了深刻变化：
第一，农民所占有的农村经济份额大幅下降了，90年代对乡镇企业、社队企业的“私有化”改制和扶持“龙头”企业发展战略的实施，已经导致农村经济除种植业和养殖业以外的GDP几乎全部非农民化了。以生猪产业为例，农民仅仅只能养猪，生猪运销、屠宰、销售和饲料生产、运销等环节，都与被非农民占有了。农民无法从生猪产业中获得收益了。生猪产业是如此，其他产业都是一样的。
第二，农村经济占国民经济GDP的比重下降到11％了，如果除去“龙头”企业所占的部分，农户实际占有的农村经济在GDP中所占比例估计不到8％，其中在农地上生产出来的GDP（种植业和养殖业）可能不足5％，8％或5％的GDP要养活9亿农民是不可能的。农民家庭的主要经济收入已经不再从农地上、甚至农村中获得了。从国家统计局统计的数据分析，总体上看，土地为70％农户所提供的可支配收入只占其家庭收入的30％以下了。
不得不承认：绝大多数农民依赖农地而生存的时代已经结束了。纯农业的“小农家庭经营模式”正在被迫走向终结。绝大多数农民不得不离开农业或农村寻求发展。无论农地制度怎么“化”——私有化或集体化或国有化或股份化或永佃化等等，对解决农民问题意义已经不大了。如果说土地“私有化”有利于产业资本和金融资本扩张，有利于在中国建立起“彻底的资本主义制度”，我觉得是成立的；对假解决农民问题之名，蒙骗党、政府和人民，迫不及待地行土地“私有化”之实，并浑水摸鱼的人，是要警觉的！
当然，我相信主张通过土地“私有化”解决农民问题的人，99％的人都是好心人、光明磊落的人。但我们必须明白，中国已经由农业经济形态进化成为工业和服务业经济形态了，数亿农民在有限土地上生产出来的收益，已经无法养活9亿农村人了，按照日本等人多地少国家和地区的发展经验来看，中国的农地甚至难以保证3亿农民体面的生活。我们对中国农民问题的认识不能停留在30年前或60年前，确实需要“与时俱进”了。

三，就业和社保，才是农民问题之核心；
在农业经济或地主经济时代，农民只要有几亩地就能够比较体面的生存了。但随着工业化和城市化水平不断提高，劳动力价格也越来越高，农业比较效益日趋下降。现在已经不是给农民几分地、甚至几亩地，农民就能够体面生存的时代了。现在，一个劳动力的工资比一家人种7亩农地的收入高3倍以上。中国户均耕地7亩地不到，即使给一个家庭再增加7亩地也难使其小康，但这几乎是不可能的；如果一个农民家庭增加一个就业岗位就有可能使其生活宽裕。政府帮助每个家庭提供一份工作比增加一倍的土地要容易得多，是可行的。另外，也只有给农民更多的工作机会，农民家庭经营（土地）规模才能相对扩大。所以，解决农民问题，增加农户就业岗位比增加农户土地面积和扩大农民地权重要得多。这是其一。
另一方面，中国是个人多地少的国家，即使随着城市化和工业化的发展，农业人口减少到20％以下（至少在50年后），人均土地规模也只能支持日本式“家庭小农经济”模式，中国除少数省区的部分地区外，绝大多少地方不可能发展欧美“大农场”模式。在工业化和城市化中期后的国家，“家庭小农经济”模式也是不足以解决农民问题，这个判断有日本等国和地区为证。在日本，尽管农产品价格比中国高出15倍以上，但“家庭小农经济”的收入依然相对较低，所以，日本多是业余农民——兼业农民，大量的土地处于休耕或生态保护状态，以至于日本65％的农产品依赖进口。如果日本政府不对农业实现很高的补贴，恐怕日本的土地“撂荒”会更加严重。日本人均土地规模比中国稍大，虽然农民数量不足10％了，但家庭农业不足以富裕农民，农民必须靠政府补贴、社会保障和兼业来维持体面的生活。日本的经验说明，人多地少的国家，随着工业化、城市化后劳动力价格越来越高（日本的劳动力价格大概是中国的20倍），农地对解决农民问题的作用越来越微不足道了，希望通过土地“私有化”来解决中国农民问题的想法，是不可行的。日本应该是中国的镜子。中国农民要想获得可持续的宽裕生活，除兼业外，扩大社会保障（包括农民工住房保障）和农业补贴是关键措施，而不是土地“私有化”。

四，农地“私有化”对解决农民问题弊大于利
随着劳动力价格不断上升，一般而言，农地经营的比较效益是相对下降的。“分田单干”一锄头刨出个“金娃娃”，想通过土地“私有化”也刨出个“金娃娃”不可能了。解决中国的农民问题，寄托于农地“私有化”是不现实的。土地制度无论怎么“化”，都无法在农地上创造增量了。相反，如果农地“私有化”了，一旦城市化和工业化遇到挫折或危机（任何国家的现代化不可能一帆风顺的），农民工返乡躲避危机的退路就很窄了，数亿人的吃喝拉撒睡等“麻烦事”就不得不集中在城市里解决，几乎没有回旋余地，这是很危险的。维持土地农民集体所有制，既有利农业规模经营和合作经济、新集体经济发展，也不影响股份制经济和个体私营经济发展；既有利劳动力向城市转移，又有利应对工业化、城市化过程中可能出现的阶段性的、不确定性的“经济危机”或“社会危机”。应该说维持土地农民集体所有制是个最不坏的选择。
但是，从有利解决农民问题的角度考量土地制度，笔者认为农民集体土地“农转非”制度是要彻底改变的。笔者一贯主张废除现在的“征地制度”，建立农民集体土地依法“农转非”制度——“农转非”减半制度，即：一半归政府，做公益用地（包括用于农民工住房建设）；另一半留给农民集体，由农民集体内部民主、依法处置——或出售或开发或闲置，但要照章纳税。与土地转变用途和开发增值相关的税收，要全部用于农民的社会保障（包括失业保障）和农业发展。
在市场经济条件下，土地农民集体所有制不是公有制——是民有制，包含了成员份有（基本农田和自留地）、共同共有（水系、风水林等）和按户占有（宅基地）三种所有形式。如果贸然否定土地农民集体所有制，将农民集体所有一步到位变为 “完全的个人所有”了， 若干年后，如果中国现代化遭遇挫折或危机，当农业再次成为国家发展瓶颈、或当城市爆发贫民人权运动时，土地问题或许会将再次成为中国之核心问题。
五，解决农民问题最紧要的是：让农民获得平等公民待遇
前面提到，增加农民就业和建立农民社会保障比扩大农民农地权利重要得多。从这个意义上讲，权利贫困才是中国农民问题的核心。因此，解决农民问题的根本措施，在于给农民平等公民待遇——而非土地私有化。
经济上——在坚持家庭承包制的同时，扶持农民合作社和集体经组织济发展，让农民全面分享农村加工业、储藏业、流通业、运输业、建筑业、生产资料生产和销售、金融保险业、土地增值等方面的收益。政府要节制资本下乡与小农争利，更不可扶持资本家的所谓的“龙头”企业剥夺小农，只有资本家的政府才会这样干！
政治上——让全国人大和政协各增加1000个农民工和农民代表；让全国党代表增加1500个农民和农民工个人代表。共产党是工农联盟的政党，政治上要保障工人和农民的绝对领导权；即使共产党是“全民党”，是代表最广大人民群众的根本利益的党，按照农民和农民工的人数算，也应该至少增加这么多代表。在各级人大、政协和党委的领导班子中，也应该有农民和农民工的代理人，不能用“四化”标准将农民和农民工排斥在“干部和公仆”之外。
在基础设施建设、公共服务和社会保障上等方面，要公共财政均等化、官民平等，要城乡统筹、城乡居民平等。不能搞“一国两民”，更不能搞成少数人剥夺多数人“内卷化”国家。此外，要让中心村建设和小城镇建设享受大城市建设的同等政策。


作者单位：河北大学中国乡村建设研究中心
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