开放农村金融的机遇与“陷阱”

出处：《南风窗》杂志 作者：李昌平

　　2006年12月22日，中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下称《意见》）。银监会合作金融机构监管部主任臧景范把《意见》的核心内容概括为4句话，共24个字：“低门槛、严监管；先试点、后推开；增机构、广覆盖；拓功能、强服务”。

　　首批试点选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等6省（区）的农村地区。这无疑是个好消息。

　　金融支农优于财政

　　对新农村建设而言，开放农村金融的作用比财政支农作用要大得多。

　　从数量上比较，中央财政每年支持新农村建设的资金名义上有3000多亿，如果扣除农口吃财政饭的人头和行政费用，再扣除一些大江大河治理的费用，实际用于农民和农村建设的费用就不多了。这些用在农民和农村的资金一般都是以项目的形式运作的，因此还要扣除“跑步钱进”和“招标回扣”的“中介费用”。最后进入乡村层面的资金估计不会超过500亿。如果开放农村金融，至少可以调动数以万亿的资金在乡村层面使用。

　　从资金配置的效果比较，对乡村而言，财政资金不要白不要，用10元钱“跑”来11元钱，也是赚了；对中央、省级部门而言，“支农资金”只要给下面了，给了谁并不重要，谁“跑”得欢就给谁。所以，中央财政资金用在刀刃上是很难的；金融资金则不同，借贷双方都想让钱快快生钱，一般会将钱用在最有效率的地方和领域。

　　就资金使用主体性来说，财政支农资金的使用主体很难是农民，对农民组织化几乎没有促进作用；金融资金不同，借贷双方都是主体，金融资金的借贷和使用，对农民组织、农民家庭和个人的主体性建设会起到促进作用。特别是农民合作金融组织的建立，对以“金融合作为核心”的农民组织建设，会起到基础性作用。新农村建设和农民适应市场经济，最稀缺的就是农民组织了。

　　而且财政支农，并不能带动更多的资金留在农村或流入农村；开放农村金融则不同，既可以将农村资金留在农村，还可以将城市资金吸入农村。此外，农村金融作为一个工具，可以达到优化配置农村各种要素的作用。金融合作，可以促进劳动合作、消费合作、生产合作、土地合作等等，促进农村生产力发展和生产关系调整，促进农村综合发展水平上新台阶。

　　应该避免的五种可能

　　在赞同《意见》的同时，我认为《意见》最大的缺陷是制定《意见》的机构和人似乎并不十分熟悉农村整体社会结构和政策体系，这就使《意见》的内容更局限于政府一个专业部门的意见，能否天然地和农村政策体系融合为一体，是它将要面临的最大考验。

　　农村是一个非常复杂的整体，而中国农村政策的决策是分散的，决策体制的缺陷势必导致单个好政策不一定能带来整体的好结果。必须警惕《意见》在操作层面出现一些失误所带来的负面作用。

　　第一，《意见》如出现操作失当可能加速农村黑社会化的趋势。最近一些年，一些地方的农村健康组织逐步弱化，非健康组织和力量发展很快，农村经济黑社会化和政治黑社会化的趋势非常明显。在《意见》中，给农民信用合作的权利是有限的，给私人乡镇银行的权利是很充分的。农村现在的状况是弱势农民合作难，强势的个人办银行简单，特别是带有黑社会背景的势力办事一路绿灯。如果不加限制地开放农村金融，结果很可能是带黑社会性质的私人银行发展起来了，农民信用合作反倒被压制而发展不起来。如果《意见》实施不优先扶持农民健康组织发展金融，后果很有可能是负面的。

　　第二，如果《意见》使农村私人银行飞速发展，农民组织起来的条件就会彻底失去。凭笔者长期在农村工作和调研的感受，我感觉《意见》出台后，私人银行可能会迎来迅猛的发展，而农民信用合作的建立与发展将非常艰难。《意见》是将农民信用合作和乡镇私人银行放在同一平台上竞争，甚至给私人银行更多的权利。几年以后，信用合作很可能将被私人乡镇银行打得落花流水。

　　世界上可持续的农民组织只有三类，一类是“公司+农户”，这类组织对农民是不利的，菲律宾的发展历史已经证明过了；另一类是以土地合作为核心的农民组织，如大寨村、南街村、华西村等等，但在《土地承包法》和将要出台的《物权法》的约束下，这类组织很难再产生了；第三类是以金融合作为核心的农民组织，如日本、韩国和台湾地区的综合农协。日本、韩国、台湾地区的综合农协是在给农协“金融特权”的前提下发展起来的。如果这次开放农村金融不照顾农民合作金融组织的发展，农民组织起来的条件就会彻底失去。乡村社会没有农民的组织化，是不可能实现现代化的。

　　第三，《意见》操作失当可能使中国彻底走上菲律宾道路。如果农民信用合作发展不起来，农民组织主导农村发展的“日本、韩国、台湾地区模式”就不可能在中国出现。这样，私人银行和社会强势人群的强强联合是不可避免的，菲律宾式的“公司+农户”道路就会是中国的必然选择。日本、韩国、台湾地区的转型成功，从一定意义上说是小农联合的“日本模式”的成功；菲律宾由亚洲典范国家，衰落为今天样子，从一定意义上说是菲律宾式“公司+农户”模式的失败。中国如果认识到要学习韩国，就必须优先对农民组织开放合作金融，日本、韩国、台湾地区都是这样做的。

　　第四，《意见》可能使农村贷款利率居高不下，贫困农民贷款更加难。我们知道，放开农村金融市场并不是像放开蔬菜市场一样，“发牌”开放下的“竞争”，并不能使农村贷款利息降下来，也不能保障穷人更容易获得贷款。相反，如果优先发展乡镇私人银行，农民社区信用合作发展不起来，农村贷款的利息一定会比过去更高，贫困农民贷款甚至会更难。就像房地产市场一样，价格并不一定由供求关系决定，即使有再多的空置房，贫困者依然无法买到便宜的房子。少数强势者之间的竞争的有效性，是以多数弱势者合作的有效性为基础的。

　　第五，《意见》可能使农村更加贫富不均，加快贫困农户破产，影响社会稳定。金融的开放，如果不是优先合作金融发展，有钱的会更有钱，无钱的会卖财产甚至破产，中西部地区农村的两极分化必然会更加严重。

　　开放农村金融的前提

　　开放农村金融，要有整体观，要有利于双层经营体制的完善。在现阶段，农村双层经营体制作为农村的基本经济制度，是非常必要的。

　　家庭一层的功能已经发挥出来了，但“集体”——农民组织，这个层面的功能还没有发挥出来，所以，绝大多数农民只能获得种养业的微薄收益。要想发挥“集体”层面的功能，就必须壮大“集体”的经济基础。农村金融开放，应该在有利于增强农民组织化和农村经济农民性的前提下、在完善双层经营体制框架的前提下开放。如果是因为开放农村金融，加速了农民主体性的丧失和双层经营体制的瓦解，那么，这样的金融开放显然并非我们所愿。

　　开放农村金融，要有利于农民收入增加。增加农民收入已经不能靠让农民种庄稼了，要依靠农民从事加工、运输、营销、生产资料生产供应、金融等领域经营的收益。开放农村金融，绝不能是帮助极少数强势人群挤占绝大多数小农的赢利空间。

　　开放农村金融，要在有利健康力量发展的前提下开放。我主张先向农民合作组织开放农村金融，待农民组织力量增长到一定水平后，再考虑私人银行下乡镇，或者至少要在政策层面优先考虑扶持农民组织的合作金融发展。

　　开放农村金融，要有利于农民财产权利普遍实现和金融资产普遍增值。我曾经设计过“国家土地银行”+“社区土地信用社”的农民产权实现和增值制度，主张农民集体土地所有权在国家土地银行抵押，农户土地承包权在社区土地信用社抵押。这样，农民的土地金融资产就有数万亿了，是普遍实现了产权，并增值。

　　开放农村金融，要有利于农民进城和中国转型。中国现代化的最根本任务，就是多数农民进城安居乐业。现在，农村家庭经营主要靠农民家庭成员到城市打工的收入维持，这样势必造成农村难安居乐业、城市也难安居乐业的两难局面。这样的现代化是不会成功的！

　　开放农村金融，必须考虑促进农户在农村收入的增加（种植业外收入），能够依靠农村收入维持其家庭简单再生产或者扩大再生产。这样，城市打工收入才能用于农民工在城市安居乐业。另一方面，只有农村金融开放，促进农民金融资产的普遍增加，农民工的父母和孩子，才能通过出让自己的份额土地金融资产，随农民工一起进入城市安家落户。

　　我的建议

　　如前所述，我认为分层次、分阶段、配套开放农村金融，是非常必要的。分层次开放是指先开放村级合作金融，次之为乡镇级合作金融（联合社），再次之是县级私人银行和农村信用社改造，最后是乡镇私人银行。

　　因为，合作金融是保证农村金融为农民服务的基石，是正规金融服务农民的桥梁和纽带，也是农民组织发展的经济基础，更是保证农业产业化农民主权性的基础；在县城有多种所有制银行、农村信用社等的竞争，这有利于农民社区金融合作组织发挥桥梁纽带的作用，并壮大自身；在乡村合作金融组织发展到一定水平后，再开放乡镇私人银行。这对正规银行和农村信用社的改革也有利。

　　所谓分阶段开放，是指分三个阶段开放农村金融。2007~2010年。这个阶段重点扶持社区合作金融和乡镇合作金融发展，建立农民合作机制，奠定好农村金融服务全体农民的基础，同时对现在的农村信用社进行股份合作制改造，形成不同合作制之间的竞争格局。

　　2009~2010年，开放县级私人银行，形成不同所有制银行之间在县级的竞争格局，同时形成正规银行和农民信用合作社合作服务农民的格局。

　　2013年后，开放乡镇私人银行 ，形成不同金融组织之间全面竞争和合作的格局。分阶段开放，既可避免“一放就乱”，也可避免农村信用社“一放就死”。

　　配套开放则包括以下几层含义：

　　首先，要落实《宪法》规定的“土地农民集体所有制”，国家给农民集体发放土地所有权证，农民集体给农户发放土地农用承包证。准许农民集体所有的土地在政策性银行抵押贷款，用于扩充社区信用合作社本金；准许农地有偿承包，承包地可在社区信用合作社抵押贷款；准许进城安居乐业者在社区内部买卖宅基地和自留地；准许已经在城市安居乐业者有偿退出在集体的土地份额所有权。政府建立土地储备中心，准许村与村之间、社区与社区之间自主换地，也准许政府土地储备中心和村或社区交换土地；废除征地制度，今后政府公益用地，要通过公平交易获交换取得。

　　其二，政府支农资金进入社区信用合作社。今后，政府财政补贴原农村信用社的信贷支农资金，要转为补贴给社区信用合作社。

　　第三，鼓励社会公众资金进入社区信用合作社。要鼓励从社区走出来的社会人士，将自己的部分积蓄存入社区信用合作社，允许他们获得相当于城市银行存款利息的收益。社会资金的利息如果捐给社区建立信用合作社“风险基金”或“公益金”，政府匹配同样额度的资金予以鼓励。

　　第四，社区金融合作社和乡镇金融联合社由“农经局”监管。我建议社区金融合作社和乡镇金融联合社由财政部门的“农经局”监管，不由银监会监管。理由是，农经局机构和人员是现存的，长期从事农村经营管理工作，轻车熟路。银监会监管银行已经忙不过来了，如果再将数以百万计的金融合作社交银监会监管，需要重新组建一支庞大的队伍和机构，这是不必要的。而且财政对农民合作社的补贴，如果由农经局执行顺理成章；再者，农村合作金融是非正规金融，由农经局监管；银行是正规金融，由银监会监管。这样构成了监管者之间的竞争关系，可以防止监管者的腐败。
　　第五，加强社会监管。要对合作金融和私人银行的股金、存款、贷款的去向、利率利息、收益分配等等，都要定期向社会公开。除接受内部监督和外部监管外，还要接受社会监督。

　　最后一点，要加快人才队伍建设。最近十多年，农村人才流失非常严重，我在农村工作和扶贫过程中感到，开放农村金融存在人才瓶颈。而开放该领域，至少可以为大学生提供数以百万计的就业岗位。如果农村金融活起来，农村的社会发展和经济发展也会再现一个春天。因此，在开放农村金融的同时，大学教育必须适应农村发展的要求而改革，多培养农村需要的人才。