人民政协是怎样创立的

赵连稳

1949年10月10日出版的《中国人民政治协商会议共同纲领》

今年是人民政协成立70周年。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平中南海怀仁堂隆重召开。会议通过了“人民政协组织法”“人民政府组织法”和新中国的国都、纪年、国旗、国歌4个议案以及“共同纲领”。“共同纲领”和“人民政协组织法”对人民政协长期存在的必要性，及其性质定位、职能作用等作了规定，标志着具有中国特色制度安排的人民政协正式创立。

随着我党在军事上转入战略反攻，毛泽东号召“迅速召开政治协商会议”

1946年3月和4月，国民党不顾全国人民和平建国的强烈愿望，出尔反尔，否定重庆政治协商会议达成的组建由中共和民盟参加的临时联合政府的决议，派军队大举进攻解放区，我军被迫进行自卫反击。1947年下半年，我党在军事上转入战略反攻，革命形势迅猛发展。1948年春，陈嘉庚和沈钧儒建议中共尽快成立联合政府，以对抗国民党的伪国大，引起毛泽东高度重视。4月25日，毛泽东提议召开书记处会议，其中议题之一就是邀请各民主党派和群众团体代表到解放区，商讨召开人民代表大会并成立临时中央政府问题。4月30日深夜，经毛泽东审改后的“五一口号”，由新华社正式向外发布，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。这个号召是毛泽东提出来的，充分考虑到了建立民主国家的合法程序。“五一口号”将反动派排除在政治协商会议之外，得到了民主党派、无党派人士的积极响应。

毛泽东在1949年元旦献词中，把召开政治协商会议、宣告中华人民共和国成立、组成共和国的中央政府，作为当年的主要任务。1月22日，李济深、沈钧儒、马叙伦、郭沫若等55位民主人士发表《我们对于时局的意见》，声明愿在中共领导下，期待革命迅速成功，独立、自由、和平、幸福的新中国早日实现。

政协第一届全体会议承担着完成“协商建国”的特殊历史使命

我们说政协第一届全体会议担负着特殊历史使命，是因为它在代行全国人民代表大会职权的同时，又行使政治协商的重要职能，完成协商建国的历史使命。为了完成特殊历史使命，1948年下半年，中共中央即开始筹备新政协，1949年3月，毛泽东在七届二中全会上说，中国第一次由我党领导下的政协会议即将召开，民主联合政府即将成立。6月15日晚上，在中南海勤政殿召开新政协筹备会第一次全体会议，决定成立常务委员会，毛泽东被推选为主任，周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为副主任，李维汉为秘书长，下设6个小组，筹备工作进入冲刺阶段。

在此前后，在周恩来指挥下，民主人士陆续安全地到达北平并受到礼遇，毛泽东在香山双清别墅住处亲切接见了司徒美堂、柳亚子等大批民主人士，到正阳门火车站迎接宋庆龄与程潜。共产党人宽阔的胸襟、谦虚的态度赢得了民主人士的高度赞誉，陈叔通感慨地说，我看到的历代最高统治者，都有一种不可一世的傲气，惟独毛泽东不是如此。

筹备工作最难的是协商参加新政协的人选名单和“共同纲领”的起草。李维汉负责的小组经过和民主人士多次协商，最终确定新政协代表662人，其中特邀代表75人，从而使新政协具有广泛的代表性。毛泽东看到周恩来送来的参加新政协的人选名单时幽默地说：“这就是一本天书嘛”。

“共同纲领”是共产党领导的民主联合政府的施政纲领，起到临时宪法的作用，中共中央对此高度重视。周恩来负责起草工作，1948年10月下旬写出了第一稿，名曰《中国人民民主革命纲领草案》。在讨论过程中，民主人士章伯钧、蔡廷锴等人根据形势发展需要，建议由新政协行使人民代表会议职权，产生临时中央政府。这个提议被中共中央采纳。1949年春，随着江南大片地区被解放，《中国人民民主革命纲领草案》已经不能适应新的形势，需要重新制定。周恩来把自己关在中南海勤政殿一周时间，八易其稿，经毛泽东审阅，命名为《新民主主义的共同纲领》，其中“新政治协商会议”也改成“中国人民政治协商会议”（简称人民政协）。进入9月，又根据迅速发展的形势，再一次重新起草“共同纲领”，定名为《中国人民政治协商会议共同纲领》。

毛泽东、周恩来为制定“共同纲领”呕心沥血，仅对第三次起草的“共同纲领”，毛泽东就修改了200多处，周恩来修改了100余处，至少十易其稿。“共同纲领”三次起草过程，均广泛吸收了民主人士的政治纲领或主张。周恩来感慨地说，“共同纲领”是各党派共同千斟万酌的结果。民主建国会代表章乃器深有感触地说，在讨论“共同纲领”时，“做到了多数起了决定作用，少数心悦诚服。这才是真正的、彻底的民主。”

由于准备工作太过繁重，中国人民政治协商会议的召开时间由8月初改为9月10日，后又改成9月21日。毛泽东在开幕词中以诗人般的气质豪迈地宣布：“中国人从此站立起来了”！并高呼“庆祝中华人民共和国的成立”！中国的历史从此进入了一个新的时代。

人民政协成立对我国政治制度产生了深远影响

人民政协和由国民党主导的旧政协相比有着本质的不同。人民政协虽然沿用了旧的政治协商会议的名称，但从其组织和性质来说，绝不是发源于旧政协。旧政协是反动派做主体的，是带有妥协性的；人民政协是共产党领导的，参加者是一切民主阶级和阶层的代表，一切反动派都被排除在外。还有，人民政协是长期存在的、固定的统一战线组织。因此，人民政协的成立对我国的政治制度产生了深远的影响。

其一，人民政协作为统一战线重要组织长期存在被确立下来。在新政协筹备会第四次常委会上，周恩来向各民主党派阐述了共产党的主张，即人民民主国家需要统一战线，政协是统一战线组织，不应该开一次会议就结束，而应该长期存在。人民政协是个长期性的组织，即使在社会主义时期，仍然要有统一战线。毛泽东说，政协全体会议闭幕后，要有一个经常性的组织，这个组织的名称要固定一下，就叫作中国人民政治协商会议。刘少奇代表中国共产党在政协第一届全体会议上的讲话中明确指出，人民政协“将长期地继续在中国存在，并将在一切必要的地方建立它的地方组织。”中共中央的上述主张，反映到“共同纲领”和“人民政协组织法”中，以立法形式确立了人民政协是人民民主统一战线的组织形式，使其长期存在下来。

其二，人民政协不是权力机关，而是协商机构。“共同纲领”“人民政协组织法”都规定，国家最高政权机关是全国人民代表大会，人民政协是统一战线组织，在人民代表大会召开之前，代行人大职权，在人大召开以后，人民政协还可以就国家建设的根本大计及其重要措施，向全国人民代表大会和中央人民政府提出建议案，仍有建议权。就政府来说，国家大政方针，都要经过人民政协进行协商。政协第一届全体会议代行人大职权，拥有立法权、选举权和决议权，所以成员叫“代表”；政协第一届全体会议闭幕后，因为权力已授予中央人民政府，政协就不再行使权力了，变成专门协商机构，由政协第一届全体会议选举产生的政协全国委员会的成员则称“委员”。

其三，人民政协的成立标志着共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立，这种新型政党制度是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造。塞缪尔·亨廷顿通过对世界政党的研究认为，一党制发展中国家的政治秩序要明显优于多党制的发展中国家。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，不仅具有一党制的优势，且能和其他政党同舟共济，共创美好未来。“共同纲领”中表明了共产党和民主党派、无党派人士团结合作的组织形式是人民政协。民主党派不再是在野党，而是和共产党通力合作的参政党；无党派人士是我国政治生活中的一支重要力量。至此，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立下来。

从“五一口号”发布，到人民政协成立，政协的长期存在、性质定位和职能作用等问题基本上得到解决，且载入“共同纲领”和“人民政协组织法”，整个过程就是人民政协作为中国特色制度安排的过程，这种既不同于西方国家议会制，又有别于苏联和东欧社会主义国家统一战线政策和政党制的制度安排对我国政治制度产生了深远影响。

（作者为北京联合大学北京政治文明建设研究基地常务副主任、研究员）