主要的问题是官太“大”

左大培（2005年1月25日）

在掀起有关国有企业产权改革的大辩论之后不久，郎咸平就在8月28日的著名研讨会上尖锐地批判了主张“小政府、大社会”的新自由主义经济学，强调“我个人从头到尾都主张大政府主义”。

对郎咸平的这个主张，批评的声音居多。不仅是那些坚决主张实行“经营者私有化”的人乘机大骂郎咸平胡说八道，就是那些在反对“经营者私有化”问题上坚决支持郎咸平的人当中，也有相当一部分认为郎咸平说过头了，中国现在的问题是政府太“大”而不是太“小”，主张“大政府”是极其有害的。于是就形成了一个鲜明的对照：在反对“经营者私有化”和国有企业的MBO这一点上，郎咸平取得了绝大多数人的支持，在媒体和舆论上也占了上风；但是在主张“大政府”这一点上，却是不同意郎咸平的观点居统治地位。

而在我看来，郎咸平有关“大政府”的主张不仅极有道理，而且也切合中国实际。不过我要补充一句：中国目前的问题不仅在于政府“小”，更在于官太“大”，在于“政府”与“官”的位置没有摆正。

由此我们就可以将反对“大政府”主张的人恰当地区分为两类：一类是那些新自由主义经济学的信徒，特别是那些“权贵私有化”的鼓吹者，他们要让拥有甚至窃取了资本的“企业家”们控制整个社会，因而确实从骨子里就反对可能妨害“企业家”们横行的“大政府”；另一类反对“大政府”的人是多数，他们看够了官太“大”的种种弊害，又没有分清“政府”与“官”，以为“官”就是“政府”，从反对“大官员”走向了反对“大政府”。

其实，“政府”和“官员”的区别本来是十分明显的，“大政府”更与“大官员”不是一回事。官员只不过是政府当中的工作人员，官员作的并不都是政府作的，官员可能贪污政府的钱财，这就是政府与官员不是一回事的明证。所谓“大政府”是政府在社会中管理和干预的范围大，在处理问题上的权限大，“大官员”则是指单个官员管理的范围大、权力大。“大政府”下既可以有“大官员”，也可以有“小官员”，而“小政府”下也完全可能有“大官员”。

中国目前的根本问题，在于政府太“小”而官员太“大”，官员相对于政府来说更是过“大”。

说目前中国还是政府过“小”，最突出的例子有两方面：一方面是中国政府管理的财政和福利资金占国民收入的比重太低，另一方面则是政府对一系列关系人民福利的行业还缺乏有效的管制。

西欧国家政府管理的财政和福利资金一般占GDP的50％以上，美国号称是“小政府、大社会”的代表，这项比例也在30％以上。中国政府的税收占GDP的比例前些年一度低到刚刚超过10％，近几年刚刚回升到20％，中国的民营企业家们就一片怨言，说税重得他们没法活。至于中国的福利开支之低，我们从一般百姓的日常生活中看得清清楚楚：中国的农民没有任何医疗、养老保障，城市企业职工的医疗保障也几乎消失，国有企业职工的养老金缺乏来源，常遭拖欠，连政府承诺的低收入救济（“低保”）也常常无法兑现。这一切的根源，盖在于政府太“小”，政府管理的财政和福利资金占国民收入的比重太低。

不仅如此，中国政府为人民福利所作的管制范围也太窄，而且权限太小。郎咸平发出“大政府”的呼吁，就是因为中国政府对股票市场的种种监管过于虚弱，未能强有力地打击各种欺诈行为，使中小股民们深受其害。产品市场上的假冒伪劣横行，更说明政府对制假贩假打击不力。这都是政府过“小”的表现。

最近，医疗市场上的一系列风波也突显了中国政府管制的不足。2004年下半年许多媒体对北京一个所谓“专治不孕不育”的新兴医院进行曝光，指责它广泛发布夸大性的广告，自定的药价高得离谱，靠高额售药牟取暴利。有的报道说，有一个这一类的医院，200名医生和护士中只有50人在区卫生局档案中有从业记录。而广东一些从事“断骨增高”手术的“民营医院”，已经发生多起使健康人致残的手术事故，造成这些事故的“医生”根本就没有从事此类手术的经验。

在现代西方的市场经济国家（包括美国在内），行医卖药都必须有政府权威机构的资格认证，无资格行医者必受政府相关机构严惩。政府对医疗和药品的广告也有极为严厉的监管。而在今日之中国，医疗机构和药店都成了资本运作骗钱的渠道，没有相应的政府机构能够制止和严惩。报刊媒体已经揭露了无数这样的事实：夸大不实的医院广告横行而无人监管限制，没有从业资质的骗子在各类“民营医院”中卖药骗人却无人制止，甚至在广州的一些公立医院的门诊科室也是私人承包，里面的医生竟没有行医资格！所有这些，都是由于政府太“小”，政府管制的范围和权限太小。

而在政府过“小”的中国，一般百姓却都还感到中国的政府过“大”，并且认为这个过大的政府对他构成了损害。这种现象产生的根源在于，中国是在过“小”的政府之下有着过“大”的官员，单个官员的权限和行施权力的范围都过大，不仅相对于中国过“小”的政府来说是太大了，就是从绝对的程度来说也都是太大了。

中国官员的权力之大，可以用一个例子来形象地说明：

中国的某家电视台曾作过现场直播，请中国某城市的市长与美国某城市的市长通过电视对话。中国的这位市长为表现自己的开放态度，十分热情地邀请美国的那位市长在年内访问本市。美国的市长回答说，他由于没有经费而不能在那一年访问中国，因为当年的出访经费是年初由市议会规定的，其中并没有包含访问中国的费用。而中国的那位市长豪爽地回答说：“我给你出钱，我可以为你支付访问经费，你来吧！”

看这位中国市长当时那扬眉吐气的神气，他在一口应承给美国市长付访问费时，一定是以为自己作了一件如何为自己、也为中国争光的事情：让美国人看看中国的市长多大方，也多么有财力。但是我在美国留学多年的老同学却说，他们这些在美国呆了十多年的人都为中国的市长说出这种话而感到耻辱。因为这位中国市长所说的话，表明他有权力任意花国家的钱而不受任何人约束，他花起国家的钱来就象花自己的钱那样随心所欲；而美国的市长才表现出一个现代国家官员应有的素质：他不能随意花政府的钱，在花政府的钱时必须接受种种限制。

这个小小的例子已经足以表明，中国高级官员的权限和行施权力的范围不知比美国的相应官员大到多少。在美国，即使是最高级的官员——美国总统，能够任意动用的政府资金也非常有限，因为他能够动用的政府资金数额及其用途都已由议会的法案规定，违反这些规定将产生许多对他不利的后果，甚至会使他受到法律的惩罚。而在现代国家的政府官员中，这是正常的通则。

“官员花钱的权力”这一类的例子会告诉我们，为什么当前的中国会出现“政府小而官员大”的现象。

现代国家政府官员行事的最基本特征之一，是他们必须遵循“照章办事”的根本原则。任何一个政府官员，无论他级别多高，办事时都必须遵照许许多多明文规定的规则，不遵守这些规则的人很快就会失去自己的官位。这些规则就是官员在行施其权力时所受到的各种限制。而在这些规则中，最重要又最严格的，就是国家的各项法律。所谓“现代国家是法制国家”、“政府必须依法行政”，就是政府官员办事依照规则的表现之一。而这些法律和规则归根结底又是由本国的人民及其选举的代表通过各种民主的程序规定的。

这也就是说，现代国家政府官员的权力之所以受到极大限制，是因为他们必须遵守所有的规则、服从人民的民主决策。即使是在实行“大政府”政策的现代国家中，政府官员的权力同样必须受到这两大限制。这是现代国家出现“小官员”现象的根本原因，更是现代国家的人民不再有受官员欺压感觉的根本原因。

当然，一个政府总是由许多官员组成的。由此推理，整个政府的权力必定要比个别官员的权力大，因为整个政府的权力以种种规则分散在立法、司法和执行机构之间，在执行机构内部又以种种规则分散在许多官员间。这些规则限制了个别官员的权限，同时也就在不同的官员之间分散了权力。

但是当单个官员的行为可以不受任何规则约束时，政府的权力就不一定比单个官员还大。当政府机构必须依法办事而个别官员却可以依仗权势超出法律之外胡作非为时，我们甚至可以看到“官员比政府还大”的现象，那时“政府机构作不了的事，官员自己却干得了”。

明白了“大政府”与“大官员”的根本区别，我们就可以看到，今日中国引起广大人民群众痛恨的几乎所有问题，都不是来源于“大政府”，而是来源于“小政府下的大官员”。

就如近年来引起了剧烈的社会冲突的征地和拆迁问题。有人认为其根源在于中国的政府太“大”，在于中国法律规定了土地国有和政府有权征用土地、实施城市规划。其实大谬不然。许多西方“资本主义的”市场经济国家都以法律规定政府有权征用土地和实施城市规划，某些公认的代表性“资本主义国家”还以法律规定“一切土地归王家”即国家所有。但是那些国家近几十年的征地和拆迁并没有引起尖锐的社会冲突。

而中国的那些严重侵害群众利益的大规模拆迁和征用土地，其动力都是地方政府官员要搞“政绩工程”、甚至要利用土地搞贪污腐败。那些引起当地大批群众愤恨的征地和拆迁项目，没有一个通过了真正的民主程序的批准，而且绝大多数也不符合政府现行的法律和规章，甚至不符合“中央文件”的规定。这也就是说，中国近年征地和拆迁中出现的严重问题，其主要的根源都在于中国的“官”太“大”。

再如那种“经营者私有化”式的“国有企业产权改革”，让少数人靠剥夺多数人致富，引起了社会上绝大多数人的痛恨。这样损害大多数人利益、被大多数人痛恨的私有化能够广泛实行，就是因为它是由少数政府官员任意决定、强制推行的，既没有法律上的依据和立法的支持，更没有通过真正民主程序的批准。而恰恰是这样的“企业改制”，被那些拥护新自由主义经济学的人说成是消除“大政府”、走向“小政府大社会”的关键一步。这就说明，不得人心的“经营者私有化”得以广泛实行，又是由于中国的“官”太“大”。

几乎所有诸如此类的事情都说明：目前中国的主要问题不是政府太大，也不是政府应当有多大，而是官太“大”，是有时官比政府还“大”。

要解决目前中国的这一类问题，争论政府是否应当“大”完全是争错了方向，反对“大政府”更是反错了地方。我们需要的是政府官员依法行政、照规则办事，更需要政府的决策服从民意，遵守民主程序。