重建前，我们先冷下来……

江涌

原载《世界知识》2008年第12期

对于灾后重建，应该有狭义和广义两种理解。从狭义来说，涉及受灾地区的“硬”设施和“软”设施重建两方面内容，包括家园的重建、生产生活的恢复、人员的安置、心理创伤的抚平，还有责任的厘清等。广义来说，着重在全国范围的“软”设施建设，主要集中在防范、应对灾害的法制、体制与机制的建设与完善。目前的灾后重建主要集中在狭义方面。

在灾后重建上，必须关注两个重要的、必须的环节。一是灾害评估。我觉得不能仅仅是评估我们“财产”上的损失，更多地要评估“财富”上的损失。提出“财富”这个概念是非常重要的。如果仅仅涉及“财产”损失的话，那经济学里讲的“破窗效应”不久就可以使GDP恢复并带来一个巨大的增量。但如果我们把损失不仅理解为“财产”损失，而是理解为“财富”的损失的话，那意义就不一样了。

我们创造的高楼大厦，好像是个财富，但一地震，一片瓦砾。我们现在认为很多是财富的东西实际上都是虚幻的。例如建筑，达不到质量标准的，它就不是财富，有可能还是个杀手。

财富损失里还有历史文化方面的。四川阿坝州羌族的诸多凝聚极深的民族文化的建筑，如萝卜寨，在这次灾害中毁灭了，这是非常宝贵的财富，应该做个全面评估。再有，地震严重破坏了四川的环境地貌，影响的不只是旅游资源，整个环境资源上的损失也是财富损失。还有，最宝贵的资源与财富是人。这些损失都要评估在内，损失的评估应当恰当分类。

二是厘清责任。我们之所以没有充分吸取唐山大地震的教训，其中一个原因就是责任没有厘清。我觉得这次一定要把责任厘清，否则没有办法向老百姓交代。厘清责任是灾后重建中必要的一环。厘清责任也是抚平创伤的重要内容，创伤的抚平是需要很长时间的，我看了一些资料，日本阪神大地震后，很多问题到现在还没有解决。

广义的灾后重建比狭义的更重要。我们从这次灾难救援以及重建工作中能得到一些什么样的经验教训，这个非常重要。我觉得，应建立一套防范、应对的机制，这个工作早就应当去做，现在更要去做。从法制上来说，现在的社会建设，需要很多相应的立法。“9·1l”之后，美国为了更有效应对危机，颁布了《国土安全法》，然后成立了国土安全部，把包括联邦紧急事务管理局(FEMA)等很多东西进行了整合，完善了联邦政府、州和地方的三级反应机制。

这次地震有太多地方值得反思。例如，为什么这次灾情发生后第一时间，地方政府基本上是坐等救援？地震的救援证明，人民子弟兵依旧是最可爱的人。但是，这并不等于当中已经没有值得改进与完善的地方，一些事例体现出我们没有一个应急机制。因此，我们的灾后重建也应当从法制、到体制然后到运行机制，进行全面的改进与对接。

去年3月，日本气象厅错误预报了樱花开放的时间，差了一个星期，人家就出来道了歉。而我们地震局在汶川地震后的第一个反应就是赶快解脱，撇清责任，起码也应表示一下遗憾吧！

法制、体制、机制，政府应该大力去推动这方面的建设，这是一个长期的工作。灾后重建要从狭义和广义两方面去抓，要重建的方面很多。

那么，谁又是重建工作的主体呢？政府的作用当然重要，但市场、民间的力量也必须跟上。第一个主体是政府。政府内部的责任要分清。重建工作的秩序、步骤，也都应当理清。首先，中央政府和地方政府要协调。现在看来主要是中央政府在做，地方政府往往无能为力。缺乏灾害意识、防范能力和应对能力。灾害发生的时候，地方政府基本上一点自救能力都没有，最先的自救工作中都是徒手挖掘，一点挖掘机之类的设备都没有，这种徒手救援的方式还停留在30年前唐山大地震时候的水平。

还有灾害教育和危机意识教育，这是政府必须要去做的一项大工作。另外还有规划和质量标准，这个刚才其他专家也谈到了。我要谈的是资金的问题。重建资金如果通过保险这块来实现的话，的确很难，而且很难起到立竿见影的作用。

土地公有制是中国的特色。中国每个城市的土地收益是不得了的。象北京、上海这样的大城市，近年来的土地出让收益都是数百亿，占地方财政收入的一半左右。然而，这块资金目前的使用效率很低，多数被地方用于短期的形象工程。在台湾此次捐献给大陆的20亿新台币中，其中有7亿来自“第二预备金”，该基金是政府在台湾发生灾害时用于紧急救援的应变资金。我建议中央现在把土地出让资金有效利用起来，建立“灾害与危机应对基金”，可以适当参照国际货币基金组织的资金使用机制，照顾地方利益，调动地方积极性，那将比市场保险更加有效、有力。

另外呢，政府在协调和监督方面应该做更多的工作。现在咱们财政部给予灾区的税收优惠政策已经有了，通过税收来引导市场进行灾后重建。灾后重建不能仅仅从工业和农业上来考虑，要综合长远地来考虑。有些地方不再适合居住，我们可以考虑在这个地方建立一个地震公园，让人们去参观，对人们进行教育，也可以提供地震研究的地质资料，这都是挺好的。重建的规划不能仅仅从经济角度来看，不要只考虑到GDP或者物价，如果仅仅从经济角度来看，视野就狭窄了，应该从“财富”的大角度来看，如果我们能从灾难中充分吸取教训，那也是一笔巨大财富。

在救援过程中，咱们的解放军付出了极大的艰辛甚至牺牲，但有时却没有科学的救援方法，因为他们不是专业的救援部队。中国国土面积广大，近年来各类灾害越来越频繁，此外中国国力越来越强盛，又处在和平年代，因此应该组建一支8-10万人的“灾害反应部队”，可分几大门类，包括专业的救援部队，有相应的技术装备，训练有素。俄罗斯的救援队效率就比较高，咱们可能需要20多个小时才能救出来的人，人家可能两个小时就救出来了，它们是非常专业的。

从国际关系的角度讲，中国这次强大的动员能力，给西方的震慑感太大了。中国能在短时间内调动这么多的社会力量，美国都没有这个能力，没有这么强大的动员能力，而且中国举国上下又形成了这么高的凝聚力。“中国威胁论”马上就会升温了。

大国形象的树立首先就是要让人敬畏。我们这么做的时候，别人必然会给我们反馈，然后我们再进行反馈，这是一个博弈的过程，是一个相互作用的过程。大国崛起肯定不是一帆风顺的。现在“多难兴邦”这个词提得越来越多，但我认为多难未必兴邦，它是有条件的，不是一种必然的情况。

刚才提到重建的第二个主体是市场，第三个主体就是民间的力量。中国不主张NGO的发展，所以现在很被动，什么都是政府冲在第一线。灾民全知道，政府会管我们的。这虽然没有什么错，但也形成了对政府的依赖。

年初雪灾的时候这方面的教训是很深刻的。雪灾的时候，我们政府对受困的群众说政府会管你们的，保证你们能够回家过年。当时广东省政府意见非常大，因为他们好不容易把这些打工仔从火车站劝回去了，安抚下来，留下来过年，政府一保证，他们又回来了，而且人更多了。这样做容易产生道德风险，什么都指望政府去做，这个方面要反思。什么风险都由政府承担的话，“震灾”可能变成“政灾”——由地震灾害变成政治灾害。不能说一发生问题，温总理专机就过去了，这样下去是不行的。关键是我们现在没有一个应急机制。

NGO搞得中央很头痛。NGO实际上是个双刃剑，我们要考虑怎么去利用它，我们可以去主导它。有些情况下，由NGO协调处理是很有效的。在国际关系当中也是很有效的，所以要重新认识一下NGO。

所以在灾后的重建中，该由几个部分来承担：政府肯定是很大一部分，刚才我讲了，中国还是有资金的（就是土地收益）；然后呢，可以依靠市场的力量来引导，国家可以给予税收和其他优惠政策，民间捐赠的也不少；最后呢，还有以家庭为单位的自救。

以房屋为例，政府可以为一无所有的灾民免费提供保证质量、能防震的房子，但是面积与相关设施很有限；有经济条件的灾民如果有额外要求，可以按一定的比例分担，中央掏一部分，地方掏一部分，个人掏一部分；如果灾民个人掏得多的话，可以住大一点的房子与好一点的设施，就是说，按照不同层次来提供房屋以及相关设施。为灾区进行住房产品设计是很有必要的，大家都应该参与进来分担。政府、市场、民间、个人应该综合来考虑，这对正在进行的灾后重建应该能起到一个很好的作用。