四万亿计划恐难以拉动内需

2009年04月22日 《董事会》

按照目前铁道部的方案，近两万亿高速铁路投资更多的是在拉动日本和德国的需求，是以我国巨大的投资风险和经济安全风险为代价拉动外国经济

　　文/丛亚平

　　为应对美国金融危机对我国经济的严重冲击，国务院近几个月出台了一系列经济刺激措施，包括四万亿投资拉动内需计划，地方政府随后也推出了18万亿的投资方案。对此，不少人士表示担忧，因为在以往的大规模投资中，通常存在重复建设和腐败导致的资源错配、投资效益低下等问题，如果此次巨额投资仍不注重实际，把资源配错了地方，则将会造成重大经济损失，甚至加深经济灾难。

　　全国人大外事委员会委员徐根初认为，四万亿计划是一项重大决策，很有必要也很及时，如果执行得好，将会对促进经济、扩大内需有很大帮助，当前的关键是这四万亿如何花得科学、花得有效率。目前的方案没有经过大量调查、征询、论证，对于投资计划和方案，要防止和避免草率的、大跃进式的决策，一些重大开支应该经由全国人大审查批准。

投资高铁，利少弊多

　　投入巨资拉动内需的关键在于效率。大战略研究会研究员杨晓陆分析，投资效率是任何宏观经济理论所追求的首要管理目标。效率低下的投资，虽然也能拉动需求，但因其缺少相应的商品和服务产出，故必然导致通货膨胀。而投资中的财富外流，则不仅无效，而且连拉动内需的作用也没有，因而是国民经济的净损失，是负效率，会孕育累积日后严重的通胀隐患。他指出，目前的四万亿方案未将投资效率高低、是否用在瓶颈上这个最该首先考虑的宏观管理目标放在首位。

　　目前四万亿投资中有近一半是铁路投资，其中绝大部分投资于高速铁路，即总长8900公里的23条客运专线（包括城际铁路）。将三年前投资上万亿元的5457公里高铁规划扩展到目前的8000多公里，投资也扩充至近2万亿元。高铁总长度增加了不到50％，而投资额却增加了近一倍，平均每公里高铁投资由1.8亿元增加到2.4亿元。

　　经济数据已表明，长距离的高速铁路系统竞争不过航空，高速列车再快也快不过飞机，但所需要的投资却大大超过航空（一旦建成又会对航空前景形成冲击）。短距离的高速铁路因发挥不了列车的速度优势且投资太大，又竞争不过高速公路和还可再提速的现有铁路系统。因此，美国等许多发达国家都不投建高速铁路系统，不是因技术上做不到，而是由于它不经济。日、法、德等国的高速铁路系统若想靠日常运营真正实现赢利也很困难，而主要是靠对外输出技术，卖他们的高铁系统来收回投资。

　　“按照平均理论值计算，平原地区修建铁路的成本为400万元/公里左右。”而每公里高铁造价超过2亿元，高出普通铁路50倍，而对内需的拉动效果，每公里高铁并不比每公里普通铁路强多少。反之，一定的铁路投资金额，因为可以修建比高铁长50倍的普通铁路，因此，投资普通铁路对内需的拉动效果，要强于高铁至少一二十倍。因此杨晓陆认为，以大建高铁来拉动内需纯属南辕北辙，达不到预期效果。按照目前铁道部的方案，近2万亿高铁投资更多的是在拉动日本和德国的需求，是以我国巨大的投资风险和经济安全风险为代价拉动外国经济。以我国目前的国情，高铁只能是奢侈品，远非经济瓶颈。为发展国产技术搞一点试验可以，但目前绝不宜大面积推广，尤其是在技术上严重依赖外国的情况下，对我国经济和国家安全风险巨大，弊多利少，而对外国却有巨大利益。

　　杨晓陆认为，现在所谓的铁道业国产化，不过是将外方都变成沿用中方大国企原厂名的合资公司而已，我方通过这些合资公司购买外国的技术专利和设备。这种形式上的国产化是在重走汽车工业“引进整机→进口零部件组装→再逐渐提高国产化率”的老路，其结果只能是扼杀自己的科技研发能力，技术上永远依附、受制于外国。我国的机车和铁路设备工业将因而永远要向外国支付昂贵的技术专利和零部件费用，并永远受其控制。

　　更为严重的是，铁路及其车辆制造产业事关国家重大安全利益，核心技术由外国人控制存在重大隐患。一旦外方不提供零部件，我国的高速列车、机车和铁路网整个系统将陷于瘫痪。

　　以投资拉动内需，铁路建设无疑是一个重要方面。当前铁路建设的方针应是多建效益好的一般铁路或电气化铁路，尽量少建对我国弊多利少而对外国却有巨大利益的高速铁路。

　　国家宏观经济调控最重要的一个方面，就是尽可能保证投资效率，尽量将资金投向经济发展的瓶颈产业和部门，这样不仅能保障国民经济快速稳定发展，增加就业水平，而且能最有效地抑制通货膨胀。反之，投资缺乏效率或产生负效率，则会造成巨大的浪费，甚至经济灾难。

投资民生，真正拉动内需

　　四万亿经济刺激计划表明了中国政府的决心，但关键问题是，这四万亿向何处去？地方政府的18万亿又向何处去？中国人经常说危机也是机会，这并不假。自近代以来，重大的制度创新都是在危机和压力下得以实现的。但这取决于领导不仅仅是为了应付危机，而是要借危机提升国家制度。

　　中国问题专家郑永年分析，目前中央政府的四万亿投资基本上分为两个方向，一个是基础设施建设投资，另一个是民生经济投资，包括医疗改革、社会保障和教育等方面的内容。

　　郑永年说，从第一个方面看，建设大量的公共工程，如果没有完善的监督制度，将会导致大面积腐败。在任何国家，公共工程都最容易滋生腐败。在西方，政府还会受到法律、媒体、议会等的监督；但在中国，基本上没有有效的监督机制。从第二个方面看，尽管这次四万亿方案的投资也提到了要以改善民生作为投资方向，投资的十大领域中有很多指向民生领域，但可以预计，到最后，绝大部分的钱一定是投资到基础设施建设。道理很简单，项目工程背后总有巨大的既得利益在推动，而医疗改革、教育改革、社会保障制度改革属于公共服务，没有人来推动。没有任何强有力的动力来推动民生方面的制度建设，这是中国社会改革的问题所在。

　　为了经济发展，政府进行公共设施建设当然很重要，尤其是在那些非常落后的地区。但是，很难说这一定能够拉动内需。中国要真正拉动内需就要把现在的“非消费型社会”变成“消费型社会”。怎么来转变？中国目前没有一个消费社会所需要的制度性基础，但如果把四万亿或者更多的钱用于建立社会保障制度，进行医疗改革、教育改革，将为消费型社会的建立打下制度基础。何况，不建立保障体系，国人都不敢花钱，国际经济秩序的公正性也受影响，变成中国人积累，发达国家消费。更紧迫的是，随着经济下滑，失业人口增多，社会保障制度和医疗保障制度等的建立，也是国家减少动荡、长治久安的重要保障。

允许地方政府发债，养虎为患

　　《每日经济新闻》首席评论员叶檀的分析值得深思:目前地方上报了18万亿投资计划，地方从哪里弄那么多钱？即便政府凑足了18万亿资金，也必须在效率与民生两方面下功夫。以往在教育、医疗、保障型住房等方面政府支出不足，政府增加公共投资既可以在经济紧缩期刺激投资，也可以弥补经济发展的短板，弥补以往公共财政投资的不足。可惜由于民生投资没有即期效益，地方政府的积极性显然不高，在各地方政府已公布的投资蓝图中，重点仍然是铁路、公路、电厂、房地产等基础设施工程，而民生工程所占比例很少能超过15％。这将使政府投资与市场投资相混淆，降低社会整体投资效率，而民生短板依然存在。

　　在世界范围内，政府投资低效都是痼疾,我国审计报告屡现“财政资金投资效益不高的问题非常突出”的结论。积极财政政策的四万亿不是天上掉下来的馅饼，任何支出都需要靠财政盈余或发行国债等办法预支未来收入，如果低效投资与民间投资争抢市场，忽视民生项目，必然在未来降低中国的整体经济效率。

　　地方推出的18万亿大多是基建，然后伸手要银行贷款，还要求拥有发债权。而在缺乏预决算的法律硬约束、没有公开透明的公共财政体系的情况下，允许地方政府发债，无异于养虎为患。地方政府在数周内上报18万亿投资，这种大跃进之事必须慎行，投资大跃进实际上是在搞赤字财政，最终民间投资与银行都会被地方政府财政捆绑，中国经济堪忧。

　　名义赢利实则补贴不断的央企已经够让我们头痛的了，哪禁得起未来数年再爆出地方政府财政纷纷破产的境况！只要我们没有公共财政的硬约束，只要没有人大的硬约束（而目前许多地方的人大主任都由市委、市政府领导兼任，其实已无法对政府和当地第一把手起到监督约束作用），给地方政府发债权就是变相剥夺纳税人的财富。这样做，不仅不是在救中国渡难关，而是制造更大的灾难。

警惕经济重回粗放型增长方式

　　政府宣布的十个投资方向，强调了结构改革，强调了增加农民收入。从目前财政一揽子措施来看，政府还是充分考虑到了进一步推进结构改革的必要性。但值得注意的是，在中国，地方政府始终具有强烈的投资冲动。如果刺激方案并未导致居民、企业(特别是民营企业)需求的增加，而仅仅唤起了地方政府的投资冲动，刺激方案就不可能成功。

　　我们应该对可能出现的各种后果有充分的估计，政府通过一个超出预期的经济刺激计划来提振大家的信心是有必要的，但必须防止各地政府再次一哄而起、大干快上的可能性。这方面2005年下半年的教训值得注意。

　　四万亿是一个十分惊人的数字，更不要说地方政府的18万亿方案了。中国的GDP也只有30万亿人民币，目前的四万亿方案将使中国经济不可避免地延续粗放式增长的方式，而这种模式并不能使我们有效地延续经济高速增长。

　　在科学发展观精神的统领下，政府早先已瞩意改变十年来粗放型的经济增长方式，继而大力推动节能降耗和环境资源的保护，改变单纯依靠投资和外贸出口拉动经济的模式，降低许多低附加值产品的出口退税率，无疑这是一条正确的轨道。

　　然而，目前四万亿刺激方案对于落实科学发展观形成很大的挑战，有重回过去那种粗放型经济增长方式的危险，使得政府原先的努力大打折扣。另外，人们普遍担忧再次出现重复建设、盲目建设、突击建设的大潮,而这种担忧并非杞人忧天。