生产型增值税制正在毁坏中国面貌

曹建海

　　污染和土地浪费日益加剧

　　国家环保总局局长周生贤２００６年１２月２６日在向十届全国人大常委会第二十五次会议报告当前水环境形势和水污染防治工作情况时说，虽然水污染防治工作取得了一定进展，但水环境形势依然十分严峻，主要水污染物排放总量明显超过环境容量，人民群众对水污染事件的反映和投诉越来越多。根据周生贤的报告，２００６年上半年，全国化学需氧量排放量比去年同期增长了３．７％。第三季度以来，虽然增幅明显回落，但污染物排放总量仍在继续增加。全国大、中城市浅层地下水不同程度地遭受污染，约一半的城市市区地下水污染较为严重，大城市的中心地带、城镇周围区，以及排污河道两侧、引污灌溉区污染尤为严重。河北平原和长江三角洲等区域，浅层地下水已呈现面状污染态势。

　　环境污染的加剧，与我国城市化的高速推进以及工业用地的迅速扩张存在着密切关系。改革开放以来，随着城市化的迅速推进，我国城市建设用地呈快速扩张的趋势，相应也带来土地利用的浪费问题。１９９１年，我国４７９个城市建设用地面积只有１２９０７．９平方公里，此后呈快速扩张趋势，到２００４年城市数量达到６６１个，建设用地面积达到３０７８１．３平方公里，年平均扩张速度达到了惊人的６．９１％，远远大于同时期的城市人口增长率（１．１１％）和非农业人口增长率（３．６％），显示我国城市土地利用呈粗放扩张之势。在城市内部，工业用地比重偏高，２００４年占城市建设用地的２１．８％（国外一般为５－８％），工业建设开发活动遍地开花，加之房地产开发的严重失控，我国的土地浪费现象日益加剧。

　　“全国皆工”的税收制度原因

　　当前，全国６６０座城市，几乎都以工业为支柱产业。工业污染严重超过环境容量，显示我国处于工业高速增长、工业化超前增长阶段，与地方政府追求ＧＤＰ增长和税收增长的目标存在密切关系。２００５年，全国工业增加值在ＧＤＰ中的比重高达４１．８％，几乎与整个城市人口比率持平，而且后者的人口中还包括了近一亿的不能在城市定居的农民工，显示我国正处于超前和过度工业化阶段。

　　以固定资产投资为例，当前我国固定资产投资持续迅猛增长，近三年每年固定资产投资增量都在１００００亿元以上，从一定程度上看已经处于失控状态。从城镇固定资产投资的行业结构看，推动我国固定资产投资高速增长的主要是房地产和制造业这两个行业。其中房地产一个行业就占到了２００６年１－１１月全部城镇固定资产投资的２３％；工业投资增长可谓采矿业和制造业同步高速增长，２００６年１－１１月投资额分别比去年同期增长３３．９％和３０．１％；电力、燃气、自来水等基础设施虽然增长速度比去年同期大幅度下滑，但仍然达到１４．８％的增长速度，在城镇固定资产投资中的比重仍有８．８％（２００５年同期为９．７％）。对于采矿大省来说，采矿业投入呈超前趋势，主要是受国际矿石价格飙升和国内制造业生产能力扩张带来的需求扩张所吸引、拉动；对于制造业而言，工业出口市场、建材（包括钢材）市场、汽车市场和能源市场是中国工业增长的四个主要引力。这些市场除了汽车市场外，大都是我国生产要素扭曲给企业带来的高利润，属于对我国资源与环境有巨大负面影响的不健康需求市场。

　　在ＧＤＰ考核和生产型增值税的体制下，地方政府把税收特别是地方分成的增值税当成了一种“租金”。为了稳定地、一劳永逸地获取这笔“租金”，几乎所有的城市都采取“工业立市”，把工业作为地区经济的支柱产业，采取“零地价”、减免税等多种呵护手段，大大降低了工业项目投资的风险和进入壁垒。这样就造成了几乎所有的城市都成为“工业城市”的景象，这种“改变中国”的行为彻底破坏了中国的环境。可以说，现行的从生产地征收销售税而不是从消费地征收的政策，虽然便利了税收征管，但彻底将中国推向了一个不计资源环境后果的国际产业大规模转移下的“工业大国”。由此逼迫我们为营造投资环境而不适度地进行大规模能源开发，例如在人口最稠密的地区大量建设核电站，不顾由此带来的对环境、对居民生命安全可能造成的危险。

　　稳定税收不应是放慢税制改革的借口

　　目前，国内学术界对生产型增值税的认识局限于对资本原始投入进行征税降低经济体活力上，认为这种重复征税不仅加大了企业负担，而且对企业技术进步和设备更新形成负激励，容易侵蚀经济发展的根基。因此，有关增值税改革自２００４年在东北地区局限于八大行业（石油化工，冶金，装备制造，船舶制造，汽车制造，农产品加工，高科技，军品）试点，但至今仍然没有全面推开。２００６年以来，随着中央政府关于“中部崛起”战略的部署，增值税转型可能迈出东北，被施用于中部地区若干“老工业城市”。

　　增值税转型举步不前甚至路径偏移，直接原因就是担心税收减少。２００６年中国税收增长２１．９％、创下３７６３６亿元的新纪录。其中，增值税是中国的主体税种，其收入占到整个税收收入的一半。１９９４年我国实行生产型增值税，主要是当时考虑到税源不足，为的是保证财政收入；而增值税改革在东北试点第一年，税收即减少了４０亿元。有研究者据此推算，认为增值税转型在全国推开后，仅八大行业就可能使财政收入减少４００亿元。按照这种方法测算，在专家和官员层面引起了相当震动。其实，这种所谓的“震动”也仅仅是政府账面上的变化而已，并不关乎社会财富的任何损失，而由于生产型增值税制对一个国家科技创新的阻滞，特别是生产型增值税制对一国工业“恶性”布局形成的诱导，以及一旦形成“浪费大、影响时间长、现状难以改变”的生产力布局，对中国经济将造成怎样的损害，这些人或许根本没有什么意识。

　　可见，对一项制度和政策的理论认识及其政策制定，在很大程度上关系着一国整体经济的效率。内外资所得税的统一已经尘埃落定，但看起来并不是我国税制改革的根本——关键是要尽快改变作为中央和地方税收大头的增值税制度。如果不能迅速改变这种税收制度，中国作为“工业污染大国”的帽子就不仅不能摘除，反而可能更为严重，这样我们发展工业、发展经济将失去意义。就是说，如果只是人均ＧＤＰ增加了（主要是官员、富人阶层的收入增加了，贫苦阶层的收入不增长甚至可能下降），而公众可能为工业增长承受更多的疾病等损害，并且听任当前“市场化”的医疗体制吞噬大部分百姓微薄的财富时，我们的经济发展就本末倒置了。所以，可以考虑把增值税、房地产物业税和内外资所得税放在一起进行一揽子设计，同时用最严格的制度建立公共支出监督机制，保证将纳税人的钱用在公共支出而不是行政机构的耗费上，这样，中国的税制改革才称得上成功。

　　地方政府为什么亲企业而不亲民？

　　在地方政府竞争方面，欧美等发达国家的地方政府主要通过服务吸收外来人口获得良性发展，而我国有的地方政府竞争的主要手段是大生产、大建设、污染环境、坑害农民和城市被拆迁居民、压低地方工资水平、讨好世界富豪、驱赶原住居民和农民工——这是一种典型的亲企业而歧视公众之举。

　　在消费型增值税体制下，税收在消费环节征收，消费者成为“清晰”的纳税人，每个人对地方政府的税收贡献被放在明面上了；企业对地方政府的贡献除了公司所得税，最重要的就是就业贡献。如果不是迫于就业压力，地方政府几乎不可能搞什么“招商引资”活动，而且这种活动明显是为公众服务的，绝不可能出现为了企业利益而压低工人工资以“改善投资环境”的情况。

　　除了上述的对征自企业的生产型增值税情有独钟外，农民集体所有制的土地制度导致地方政府和工业投资者可以以各种借口掠夺用于粮食生产和起着生态平衡作用的土地，而几乎不提供多少补偿，这在世界其他国家是完全不能想象的。可以说，农民以自己的毕生资源为中国工业投资提供了土地资源，但产权被投资者获得了，“租金”被地方政府和中央政府收走了，失地农民打工又只能获得地方政府有意压低的、作为地方投资环境“优越”的体现的“低工资”，劳动所得基本上不能维持简单再生产。我国工业投资为什么如此强劲，与投资者在投资过程中制度性掠夺农民利益的动机存在着不可分割的关系。如果不改变现有的征地制度，听任地方政府以各种借口剥夺农民权益，那么所谓“和谐社会”永远只停留在表面上。

　　值得关注的是，一部分工业投资者拿到土地之后往往并不是用于工业建设，而是透过关系改变用途用于房地产开发，这与地方政府官员的腐败有关。说明在大量工业大亨和外商投资企业用于固定资产投资的所有者权益中，有很大一部分属于农民的土地价值损失部分。农民在资源转移这个初级环节就遭受了残酷的掠夺，何来产业带动致富和农村产业结构升级？

　　要改变这种恶性循环的面貌，创造一个真正和谐的经济社会，期待一次从税收制度、土地制度和政府管理体制等方面进行的全方位、根本性的改革。

　　（作者单位：中国社科院工业经济研究所）

来源：《中国经济时报》