纵向而言，农村基层政权问题是三农问题的症结所在；横向而言，它又是当前中国社会官民矛盾的集中体现。就三农而言，农民负担与农村基层政权问题是造成矛盾的两个方面。仅仅免除农业税、减轻农民负担，如果不能解决农村基层政权的运作成本从何而来的问题，最终结果不是农民负担以别的形式卷土重来，就是滋生出新的、更多的问题。

从这种意义上来说，始于2002年，被媒体广为传颂的湖北省咸宁市咸安区乡镇综合配套改革是解决上述农村基层政权问题的一种综合性尝试。咸安改革的基本思路是：并乡并村，实现机构与人员的精简，将基层政权的运作成本压缩到当时国家财政能够支付的范围之内，以釜底抽薪的方式减轻农民负担；同时在公共领域引入民主机制与市场机制，对管理体制和运行机制实行转制，对人员身份实行转换，变“以钱养人”为“以钱养事”，争取以较小成本为农村提供更好的公共服务。

这是一种与此前主流的“改革话语”脉络相承的方案设计。在湖北省党政的大力支持下，在具体操作者、原咸安区“一把手”宋亚平的全力以赴下，咸安改革在横沟桥镇等中心地区取得了喜人成绩：机构精简，冗员分流，干部作风转变，政府工作效率提高，农民能够享受到更加称心如意的服务。但在横沟桥镇以外的其它地方，尤其是当2004年咸安改革作为模本向湖北全境乡镇推广时，暴露出了一些问题与难点。其一是对从政府部门精简下来的大量人员的安置，需要一次性（或分期）支付巨大费用；其二是以现有财政额度为度量，量入为出精简机构、减少人员，削弱了乡村的组织体系，影响了农村基层政权组织实现其基本职能（维护社会稳定，信息上传下达）的能力。

由此可见，咸安模式存在一定缺陷，其局部成功有着难以普遍复制的具体原因，因此它未必适于作为乡镇改革的统一模式。但是，作为一种有益尝试，无论是它的经验还是教训，都值得后来者认真借鉴。

咸安改革在2002年被设计成如此模式，其来有自。在当时的资源约束与话语氛围下，其固有缺陷难以弥补。关键是当时乡镇一级的财政收入，不足以支撑足够规模的基层政权组织，不足以支付优质的公益性服务开支。这两种不足，导致了改革后的基层政府没有深入农村社区的能力，也不能为农村提供足够的公益性服务。但中国自2005年提出的“建设社会主义新农村”运动，为难题的解决提供了契机。执政党下决心加大对三农方面的投入，这一重大战略转变构成了解决农村基层政权运作成本的活水源头。具体说，建设社会主义新农村不仅仅要加大对农村公用基础设施的投入，国家的转移支付还应该重点覆盖以下两个方面：一是支撑必要的农村基层政权组织，维持其有效运转；这并不是否定机构精简的必要性，而是要在保证基层政权基本功能的前提下实行精简——基层政权组织是政府为基层社会提供公共品的必要载体，其运作成本只能由国家财政承担；而对这种载体的精简，只能在保证公共品有效供给的前提下进行。二是要有足够财力为市场化的优质公益性服务买单，让农民享受更好的公共服务。

咸安改革难题在今天的柳暗花明，原来似乎无法突破的障碍突然呈现出简单可行的出路，印证了历史唯物主义的一个基本观点：经济基础决定上层建筑。包括社会治理在内的上层建筑的改善，必须有相应的物质积累。缺少经济基础支撑的政治体制改革，其难度等同于强为无米之炊。正是近30年改革开放所积累的物质财富，才使得执政党能够作出免除农业税、加大三农方向投入、建设新农村等一系列重大决策；正是由于有了这种物质投入的保障，原来看似不可能解决的难题才有了迎刃而解的希望。这一事实也说明，经济发展在相当长时期内还应该是中国社会的重心；中国只能在保持经济效率可持续增长的前提下，兼顾其它发展目标。