贺雪峰：“以钱养事”的改革为什么错了？

2008-01-09 作者：贺雪峰

湖北省推出乡镇综合配套改革方案，其原则精神“以钱养事，促进发展，供需见面”，期待通过转换政府职能，引入竞争机制，变“以钱养人”为“以钱养事”，按照政府出钱、购买服务、合同管理、农民认可、考核兑现的要求，推进乡镇事业单位的改革。2006年乡镇综合配套改革在全省推开，10多万乡镇事业单位职工很快转换身份成为“民办非企业组织”的从业人员，且由各上级主管部门核发“公益性岗位资格证”，这些“民办非企业组织”成为政府为农民购买服务的供给方，政府不再“以钱养人”，而通过一年一签合同，来“以钱养事”，由此将政府的钱用在实处，用在真正为农民提供服务的方面。乡镇综合改革的目标有三，一是减少政府不必要的养人支出，二是提高合同方（以前的事业单位，现在的民办非企业组织）的服务积极性和主动性，三是为农民购买高质量的服务。

不过，湖北省“以钱养事”乡镇综合改革的实际运转效果不尽人意。鄂西一位长期从事农村工作的县长评价这项改革的后果是四句话，即“财政负担加重了，人员搞少了，感情搞生了，思想也搞乱了”。这位县长显然认为乡镇综合改革是相当地不成功。到乡镇调查，乡镇党政负责人都认同县长的说法，改制的事业单位员工更是怨声载道，愤懑之情溢于言表。更重要的是，以钱养事的改革实际上不仅没有为农民提供高质量的服务，而且过去那些质量不高的服务，现在也越来越成了问题，原因是改革后的“民办非企业组织”不再有长远预期和打算，又不再有提供服务的积极性和主动性。一句话，从目前湖北省乡镇综合改革的实践来看，这项改革没有达到目标，是一项不成功的改革。

从鄂西某乡的情况来看，2006年，该乡事业性质的站所被改为12个民办非企业组织，分别是商务服务中心，广电服务中心，劳动保障服务中心，文体服务中心，环保服务中心，安全生产服务中心，乡村公路服务中心，农技服务中心，农机服务中心，水利水产服务中心，计划生育服务中心，城镇建设服务中心，12个中心共有56名职工。从服务中心的名称和“民办非企业组织”的称呼上可见看到，这些中心只是市场中的一个主体，是服务供给方，而政府则是替农民出面来购买服务的一方。政府与服务中心之间的关系是买卖关系，是通过一年一签定的合同来规范双方权利义务关系的市场主体之间的关系。但问题就出在这里，即中国农村地域庞大，人口众多，且区域差异极大，农村正处于快速的社会变迁中，政府有何能力及凭什么可以通过市场的办法来为农民购买以前事业单位体制下的服务？也就是说，第一，双方能构成市场主体之间的关系吗？第二，市场关系能适合农村的实际需要吗？第三，市场关系是否可能产生严重弊病？

从实践情况来看，乡镇综合改革中，事业单位的改革，人员并没有调整，以前发工资的乡镇事业单位职工，现在变成了民办非企业组织的员工，政府并没有因为改制而依地方经济社会发展的需要来大裁大减人员。政府也没有理由裁减人员，一是这些事业单位的职工已经工作多年，他们有劳动的权利，二是如果不考虑以前事业单位职工的出路，他们就会上访并会对社会不满。我们听到的说法是：我为党工作了一辈子，怎么能说不要就一脚踢开呢？乡镇综合改革因此是将以前所有涉及改制事业单位员工统统用新设立的各种服务的中心名义接纳下来，且一般情况下，是将改制前的财政拔付给事业单位的经费作为当年购买服务的资金，来与改制后的民办非企业组织签合同。换句话说，政府拔款的数量未变，同时以前所养的事业单位人员及数量也没有变。差异只是说法变了，改制前叫做“以钱养人”，改制后被称为“以钱养事”，政府通过合同拔付的养事钱，实际上仍然是给到各服务中心来养改制前就一直工作着的人的经费。

如果不能将以前事业单位的职工一脚踢开，而只能向以前事业单位改制过来的民办非企业组织购买服务，这样的市场行为就不完全。更重要的是，政府购买的服务，其服务主体必须有专业从业资格，事业单位改制以后，各个以前的主管部门都给改制而来的民办非企业组织以专业资格证书。政府如果不找这些有专业证书从而有服务资格同时又不能一脚踢开的原事业单位职工服务，政府行为就会产生问题。政府甚至无法为农民购买到服务。事实上，由事业单位改制过来的民办非企业组织不仅仅有从业资格，而且有在乡镇通常处于垄断地位的专业设施和服务体系。比如广电服务中心的有线电视服务本身就是商业化的，且往往是垄断性的。

“以钱养事”的前提有完善的市场体系及市场主体，是市场行为所需要的标准化和规范化，是服务本身价值的易衡量，是市场低交易成本而高管理成本。因为不能将原事业单位改制而来的民办非企业组织一脚踢开，政府只能向这些民办非企业组织购买专业化程度很高且标准化程度很低的服务，政府实际上可以做的事情更多的只是改变说法，即将“以钱养人”说成是“以钱养事”，而具体运作则照旧进行。但换个说法并非没有后果，其中正面的是乡镇可能逐步培育更多的市场主体，及如果民办非企业组织不能按照合同提供服务，即不拔服务经费。但在乡镇一级可能同时存在多个专业化程度很高的服务提供方吗？如果不可能，则政府可做的事情只是如果民办非企业不敬业负责，政府就予以惩罚。但不改制前，政府难道不可以对事业单位进行惩罚吗？

换个说法的负面问题则要严重的多。具体来说，因为是“以钱养事”，是一年一签合同，是具体的市场行为，就使这些改制而来的民办非企业组织不再可能具有长远观点，不再能够作长期规划，不再可能有主动打算。政府要购买服务，具体一、二、三，一一列举出来，这些服务都是短期的，一年一算的，基本上是可以数量化、标准化的具体服务，是不需要民办非企业组织有主动性和主体性的服务，更不需要民办非企业组织有长远观点和长期规划，不需要民办非企业组织发挥主动性和创造性。

当前农村所需要的公益性服务，往往是不能够市场化的，因为不能标准化和形式化，及不能依据市场定价的那些服务，是专业化程度很高，市场信息不完全，服务质量难以量化，及需要有服务主体强有力的主动精神和创造性的服务。可以市场化的服务不是公益性的服务，完全可以交由市场去处理。而在乡镇一级，原来大部分事业单位改制而来的民办非企业组织所应提供的服务，恰恰正是那些市场不能提供、由市场提供不经济及市场提供难以衡量的服务。举例来说，水利水产服务中心所提供的水利服务，不仅要求水利服务具有专业化水准，而且要求水利服务中心对当地水利情况有透彻了解，对水利建设有长远安排与规划，对如何有效建设农村水利，改进农业生产基本条件，有主动的建议。在乡镇一级，不可能有两班对当地水利具有丰富具体知识和专业水准的水利服务中心来供政府购买服务时选择。相反，因为“以钱养事”，水利服务中心有了临时观点，他们只办政府交办的具体事务（只有具体事务才能够标准化，才可以考核衡量），水利服务中心的主动性和创造性就没有了意义。水利中心完全可以用专业化来应付政府的标准化检查。换句话说，水利服务中心完全可以不作为，而利用其垄断地位和信息不对称的优势，来拿政府最多的钱，却只提供极少有实质意义的服务，水利中心完全没有必要有服务农民和农业的主动精神和积极性。水利中心已不再是为政府出谋划策，真正为三农服务的具有主体性的事业单位，而是围绕政府（只此一家）,想方设法从政府手中掏钱的被动从事者（民办非企业组织）。

乡镇工作具有强烈的非标准化、非专业化、临时性和综合性的特点，是难以标准化和精密计量的工作，这与当前中国乡村地域庞大，情况千差万别且农村市场化程度仍然不高（农村人财物的流出）的实际有关系。传统的乡村工作方式是“下去—笼统，回来再分工”，一旦乡村有了中心工作，则乡村各级各部门都会一并来进行中心工作的突击，比如林权改革，合作医疗改革，抗旱救灾，农技推广，防疫，计划生育，安全生产等等，都在农村具有综合性、突发性、阶段性特点，如果强调专业化和市场化，每项具体事业都要从市场上购买，则几乎不可能，不仅没有足够的潜在服务供给者，而且购买成本会极高。改革前的事业单位并非没有事情可做，改制的目的是要调动事业单位的积极性，但事实往往变成改制不仅仅有调动积极性，没有能够提供更多更好的服务，变得形式上很市场，实质上无内容了。调动事业单位积极性的方向，不是所谓“以钱养事”，因为“以钱养事”本身缺少基本的市场条件（市场主体多元化、服务标准化等），而是调动事业单位的主动性和创造精神，要让事业单位有事业心和责任心，为当地经济社会发展出谋划策、规划方案，要让他们熟知当地乡情村情民情，有能力为政府提供建议，有能力为政府推进工作，有能力为农民提供市场所无法提供的服务。

因为“以钱养事”缺少基本的市场前提，湖北省政策设计中“农民认可、考核兑现”中的考核，就必然无法落实。农民认可？哪个农民来认可？谁来判断农民是否认可？农民凭什么可以认可如此众多的公益性事业服务质量的高低好坏？因此，在实践中的考核，几乎百分之百地走过场，唯一可能的是乡镇负责人可以借考核来谋取个人好处，服务中心为了考核顺利而巴结乡镇负责人。

清理一下，湖北省推进乡镇综合改革的目标有二，一是乡镇事业单位的人员太多，政府不再能养这么多闲人，因此要以钱养事而不是以钱养人。二是通过引入市场机制，来用较少的钱为农民购买较多的服务。但如前述，在乡镇事业单位的改革中，我们凭什么可以将事业单位的人员一脚踢开？在如此不完全的农村公益性服务市场中，我们凭什么可以建立一种竞争性的低成本的以钱养事的公益服务体系？在地方政府的政策实践中，地方政府只能是通过换个说法来应付上级的改革，这换了的说法不仅没有解决存在的问题，反而产生了新的矛盾。

实际上，正如乡镇同志所说，全省10多万乡镇事业单位职工不仅是为我党工作了半辈子，而且往往是对农村情况极其了解，有专业知识，有工作经验的庞大群体，如果不是采取激进的改革措施，而是不变形式而变内容，通过不断地赋予乡镇事业单位以新的工作内容，真正调动乡镇事业单位职工的工作主动性与积极性，则在新农村建构的伟大号召下面，这10多万具有丰富经验的事业单位职工，可以为新农村建设提供大量高质量的公益性服务。经济越发展，社会越进步，就越是需要更多更好的公益性服务，财政就应有更多公益性投入。在过去财政困难年代都养活了的乡镇事业单位职工，在新时期财政情况良好的情况下，为什么就不能养活？中国农村不是吃财政饭的人多了，而是用财政的钱来为农民提供公共及公益性服务的人太少。具体可以举出很多这样的例子，如前述某乡近年灌溉体系废弃严重，若可以组织规划，就能为农民增加大量收益。再如免耕法的推广，因为基层组织乏力，很适合当地实际的免耕法一直无法有效推广。

回顾一下中国的改革，往往都是一种大撤大建的方式，先变形式再变内容，变来变去，换汤不换药，却在变动中产生了巨大的伤痛。这是激进的改革方式。另外一种改革是不变形式而变内容，虽然看起来没有大的改革，却在承认现状的基础上持续推进，从而产生出巨大的收益。这是保守但并非无效的改革。在当前乡镇综合改革中，如何避免轰轰烈烈的大撤大建式的激进改革（这种改革往往是想象多于实践，理论脱离经验），而在承认现状尊重现实的基础上推进改革，就不仅是一项智慧，而且是切切实实涉及到数百万乡镇事业单位职工利益，涉及到我们能为九亿中国农民提供什么样服务的大问题。



2007年12月6日上午
于湖北恩施武陵都