城市土地为什么不能私有化

—— 一本湮没也辉煌的好书：《城市土地使用制度研究》

　　西方在努力扩大公有地、缩小私有地，但我们不知道……

　　“世界上实行土地私有制的国家，都正在通过土地社会化，逐步地向土地公有化转变。”

　　“我国解放后出生的广大人民……认为土地也应该是商品，应该通过以经济为杠杆的办法达到土地合理利用的目的，殊不知这些论点，在英、法、德、日、瑞典等国早已是过时的了。他们现在正在努力扩大公有地、缩小私有地，正在千方百计以公有地为杠杆促进土地合理利用。由于我们消息闭塞，有些同志还不知道。”

　　“地球只有一个。城市土地资源是有限量的资源，……城市土地由于社会资本的投入和公共服务的供给而产生了价值，并且和其他的土地利用形态互相影响而增加了价值。因此，土地是具有公共性和社会性的资源，和其他生产性商品有完全不同的特性。土地不能和一般商品那样按自由的市场机制交易和转卖。土地的所有权一定要归于国家。”

　　“毫无疑问，资本主义国家土地私有制条件下确有滋生投机谋利的土壤和气候，出现过投机有功的言论，那都是老皇历了。现在的欧美亚等国，总结投机有功论的传统教训，早已扬弃了这种错误论调，现在，禁止土地投机已成为各国的共识。只是有些人还不知道罢了。”

　　以上论述，引自《城市土地使用制度研究》。该书在1996年由中国城市出版社出版，印数仅4000册。

　　根据现年已九十高龄的原国家城市建设总局副局长曹洪涛为该书作序中介绍，主编赵尚朴，是原建设部城市规划设计研究院高级工程师和建设部原城乡建设经济研究所研究员，“他潜心研究城市土地使用制度已有多年，并收集了大量国外有关的资料，整理成册。他对比英、美、法、德、日、韩等国家和地区的情况后，对中国城市土地使用的问题，在书中以‘思考和建议’的方式，提出了许多好意见。”

　　赵尚朴，早年就读日本早稻田大学。

　　除此以外，对这个“潜心研究城市土地使用制度已有多年”的老人，我们不知道其更多的信息。

　　欧美亚各国在城市土地使用问题上做了些什么？

　　《城市土地使用制度研究》的副标题是“欧美亚各国城市土地使用制度探索”。全书共十章，分为“土地使用制度的发展历程”、“城市土地合理使用”、“城市改建（再开发）”、“土地公共取得制度”、“土地交易管理”、“不动产评估方法”、“土地租赁制度”、“不动产租赁的各种费用”、“土地税制”、“城市土地开发利益返还给城市”等章节。一章就是一个研究领域，将英、美、德、日、法、韩、新加坡乃至瑞典和台湾的有关土地制度和土地法规都进行了介绍，并不时针对90年代前期和中期中国在土地开发上已经暴露出来的弊端进行对比分析。告诫我们切不可光凭“想当然”就断定西方世界都是靠市场机制来调剂供需关系的，从而把我国在土地上的违法交易都冠之以所谓的与“国际接轨”。全书有数据、有理论、有实例，可谓拳拳之心可鉴！

　　西方地价不暴涨的原因是“看得见的手”在调节市场

　　现在学术界普遍认为，西方的房屋和土地交易是由市场机制来调节需求关系自由买卖的，政府不介入的。但赵尚朴先生告诉我们，事实不是这样的。

　　美国虽然对不动产采取政府不介入方针，但他们有种种间接管理机制起主导作用。他们的管理机制是“规划先行”，城市建设必须严格按照规划进行。美国在土地使用规划编制阶段，就按收益还原发初步确定了不动产价格，从而从根本上消除了土地投机可能性。在美国，土地本身几乎不单独计算价格，土地价格只决定于在土地上修建的建筑物价格。不动产价格中的土地价格比例在80年代约占30%左右。美国的不动产交易是在“看得见的手”作用下进行的，透明度极高。

　　英国不动产交易以自由交易为原则，新的开发项目需要接受政府的严格审查，要按土地交易许可制度进行，不动产的利用从开发阶段便由政府严格控制。在不动产的价格评定上，由私人和官方两类评估师进行判断鉴定，两类评估师的评定互为补充，从而形成有权威性的市场价格，所以英国地价平稳，投机现象很少。

　　德国地方政府不直接管理个人的不动产交易，但是交易价格完全由政府掌握。如果买卖双方商议的价格超过一般价格，政府有不承认此项交易的权利。不动产交易价格标准由不动产鉴定师协会每年评定一次，评定具有透明度和权威性，评估结果制成公开参考价格表和地价图向公众出售，这样做，是要从根本上消除形成土地“隐形市场”的气候和土壤。在这种管理制度下，不但城市建设井然有序，建设用地供给也不紧张。

　　法国的不动产交易一定要先申报并经过政府批准才能进行，买卖双方需要向基层政府呈报价格和买卖条件，因为法国有公共保护地制度，政府要不断扩大政府保留地，政府就需要在大量基层不动产买卖信息中判断哪些交易应该由政府来行使“先买权”，而呈报制度也及时提供了市场交易情报，使政府的有形之手更具力度。另外，买卖双方签订不动产买卖契约还必须经过法律公证，没有公证证明就不能办理产权登记。这是政府在消除土地投机上的主动作为。

　　让看得见的手主导不动产交易市场，使不动产交易过程公开透明，交易结果公平公正，这正是我们最需要学习的。

　　土地不是普通商品

　　欧美亚发达国家是严格区分住宅用地和商业用地的，商业用地价格是住宅用地的155倍（伦敦）、18倍（旧金山）、2.4倍（巴黎）不等。

　　表一、80年代末欧美亚城市土地价格

　　资料来源：赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》， 1996年中国城市出版社出版发行

　　表二、80年代末欧美亚城市土地价格（折1988年人民币）

　　我们看到：在“资本主义”国家中除了日本，城市的住宅地价并没有涨到天价，与这些国家的居民收入相比，他们的住宅地价才真正是便宜，如果折成楼面价，那就还要便宜！所以，“经济发展了地价应该上涨”是有条件、有尺度的，而居民住宅用地与商业用地要严格区分、住宅用地价要远远小于商业用地价，这才是发达国家和地区城市都遵循的——这是涉及到社会安定政权稳定的大事，哪个政府敢掉以轻心？

　　此表东京地价最高，商业地价高到相当于每平方米43万人民币（1988年汇率）。东京地价为何最高？据赵尚朴先生研究，是各行各业的大企业都囤积土地参与投机，结果，1955~1980年25年间，全日本批发物价上涨2倍，消费物价上涨4倍，土地价格上涨32倍，在投机需求拉动下，东京地价在1983年~1988年五年中涨了3倍。日本国土是美国的1/24，地价总值却是美国的2倍，居80年代末世界各国地价总值之首。土地上涨使日本社会矛盾空前尖锐，1988年，自民党公开反省“我们自民党在战后的经济恢复和起飞方面是成功的，可是在土地政策方面是失败的”，“我们土地政策的错误，就错在拿不是商品的土地当做商品来对待这一点上。” ( 赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》 P25、P26) 1988年12月，经历了由土地投机带来严重社会问题的日本痛定思痛，在周密对比了世界各国土地政策以后，公布拔本塞源的《土地基本法》，日本的土地政策由此发生划时代的转变，开始了使私有土地还原为具有公共性和社会性的资源的努力，并用税收杠杆来保证《土地基本法》得以实施。自那以后，日本土地市场价格长期下跌，炒风不再。一直到2006年秋天，日本国税厅公布的数据才显示了东京土地均价比上年上涨5.4%，而上年的上涨幅度是0.4%。（关于东京土地上涨信息，见：s.xinhuanet.com/world/2006-09/17/content_5100162.htm）

　　我们一直以为资本主义社会既然强调产权明晰到个人，在土地上问题上也一定是持有这种观点。然而，根据赵尚朴先生的研究，“到20世纪80年代，资本主义土地私有制的观念已经成为历史残迹。城市土地利用社会化进而实现土地公有化的思想已遍及全球”，“英、德、法等国采用渐变的办法，一方面采用立法、行政、税收等社会化的手段使城市土地的使用纳入社会化的轨道，另一方面，通过土地收购和发动先买权等办法，用发给补偿金的办法扩大公有地。现在，瑞典、新加坡已经基本实现了土地公有制。其他国家的土地公有正在扩大中。” ( 赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》P31)

　　由于英、法、德、日等国的私有制土地较多，实现土地公有需要庞大的收购补偿费，所以他们采取渐进法，利用土地征购和先买权制度不断扩大公有地；而瑞典和新加坡国土面积狭小，容易实现土地公有制。

　　“英国的土地公有化分为两个部分。即土地的全面公有化和土地的部分公有化”。全面公有化指扩大公有用地，把土地所有权逐步转移为国家所有或公共团体所有，成为公共用地。部分私有化指在承认土地私有状态下，通过土地开发权公共化，把土地的开发利益（既土地增值部分）用土地开发税的形式返还社会，税率占开发增值部分的60%~80%。

　　瑞典的斯德哥尔摩在18世纪前就实行土地公有制，以后因租地给市民演变为土地私有制，1950年以后又恢复公有制，城市商业区50%以上土地、居住区70%以上土地是政府所有，不属政府所有的不可转卖只可出租。

　　新加坡是用非商品交易的行政行为进行土地收购。到90年代前期，全国54%是国有地，27%是公有土地由国家租给国家机关使用，少量土地租给民间。居民大多居住在国有地上，新加坡是世界上住房拥有率最高的国家之一，也是居民住房条件最好的国家之一。

　　一直信奉“私有财产不可侵犯的”的资本主义国家认识到“土地应该公有”，是他们发现了土地是“越长期不卖越增加价值”的特殊物品，一旦土地成了私人财产，土地私有者必然因为土地“越长期不卖越增加价值”的特点而惜卖居奇，除非是抬高价钱炒卖地皮，这样炒卖的结果是土地流动越来越少，价格越炒越高，随着价格炒高，土地流动更加稀少；作为保障有产者利益的资本主义国家，本来是许可这种现象存在的，但这种现象存在，却使广大居民住房供应得不到保障，由此带来的社会动荡是要影响到执政者的根本利益的，因此，他们必须改弦更张。

　　“城市土地由于社会资本的投入和公共服务的供给而产生了价值，并且和其他的土地利用形态互相影响而增加了价值。因此，土地是具有公共性和社会性的资源，和其他生产性商品有完全不同的特性。土地不能和一般商品那样按自由的市场机制交易和转卖。土地所有权一定要属于国家、土地的使用权一定要服从城市规划，土地的开发权应该由政府掌握。”

　　鉴于香港的土地制十年前已经在全国范围内开始推广，1996年时赵尚朴先生就委婉规劝：“衷心希望我国的土地使用制度能够扬长避短、谨慎从事，避免再走历史上形形式式的弯路；不要只以为香港的办法好，要博采世界各国之长；不要一叶障目，要既看树木也看森林，既着眼于现在，也瞻望将来。”“新加坡和香港的土地政策有很大不同，我们应该特别珍视新加坡的政策，批判地研究香港政策的缺欠，巩固和发展我们的城市土地国有制。”

　　事实上，出让土地使用权已经把我国好不容易建立起来的国有土地制出让得没了精髓，而我国出让、转让土地中暴露出来的贪婪比资本主义国家厉害千百倍——赵尚朴先生致力研究的美欧亚各国都认为土地投机利润超过20%已经是不可容忍，以致于赵老先生想给国家出个限制炒地皮的税率，都因为“国外炒地皮谋取暴利的数额远远没有我国这样大，对于这样的超额暴利征税税率还没有找到适当的参考资料”而感到无可奈何！

　　土地不是一般的商品，住宅用地更不允许待价而沽。要保证城市居民的安居乐业（包括农村进城定居者），我们更要从根本上理直气壮维护全民的土地所有权，要从法律源头上不给任何人炒卖土地、炒卖房产、侵犯全民土地所有权、侵犯人民居住权的权利！

　　感谢赵尚朴先生的宝贵研究成果，这份成果理当是制定中国城市土地利用制度的指导性文献。

　　但我们没有认真对待这份成果，这朵思想奇葩被湮没了整十年。

　　于是，在中国的城市土地利用问题上，我们付出了沉重的代价。

　　我们还能亡羊补牢吗？

>>王炼利：出让“处分权”是我国土地出让制度的最大弊端