公民居住权为何成了官员政绩工程“金库”

沈晓杰

　　人们在评析和抨击制造“民怨沸腾”的高房价 “罪恶祸首”时候，矛头所指除了靠垄断土地使用权而暴利暴富的开发商外，另一大的“斗争对象”，就是房地产方面的政府主管部门和地方政府。一个比较一致和公认的说法是“房价暴涨及高房价，是官商合谋导致的必然结果”。
确实，和韩国建设交通部长“因房价过高”而“主动请辞”、厄瓜多尔的总统候选人为拉选票而双膝下跪“跪求上帝赐予厄瓜多尔人工作、房子、健康和教育”、并允诺“每天为穷人建造1000栋房子”的“政治姿态”（尽管不乏做秀）相比，中国的相关官员要“牛气”得多。就在数亿中国市民被越来越高的房价压的“喘不过气”的时候，一些地方的政府高官竟然还在那儿大放厥词。说什么“房价高涨是一个城市提升形象的体现”，“敢于拉动房价是政府负责任的一种做法”等等。更有甚者，有的官员把提高房价当成了自己的政绩。前任建设部副部长近日也在人民日报上撰文，视基本事实于不顾说什么“住房改革的成就是显而易见的”，并把高房价引发的社会问题归罪于老百姓住房消费上不“量力而行”、追求“阔绰”所至。这些官员对人民群众“最关心、最直接、最现实利益问题”所表现出的麻木和冷酷，早已到了让公民难以容忍的地步。
记得早在三四年前，笔者就遇到过这样一件在当时“难以理解”的事。有一次和朋友聊天，笔者认为本地高房价已严重影响到百姓生活和营商环境，政府必须使房价降回到公众可以承受的水平。没过几天，笔者这位和高官有“直接联系”的朋友就笑话笔者：“领导都说要把房价坚决提上去，就你是降价派”。果然，本地的房价一如“领导所愿”出现“倍增”。当时笔者就在思考，究竟是什么原因，使天天都在讲着“三个代表”的高官，在房价问题上的利益和立场上，和“最广大的人民群众”变得如此的“对立”？
其实，人们只用站在“相关官员的立场和利益”上，从官员行政的“政绩考察”、官员个人住房上的“特权”以及官员腐败的寻租空间进行“换位思考”，对相关官员为什么要站在公众的对立面，成为高房价的“主要推手”，就一点也不感觉奇怪了。

政绩观的错误导向，使官员在行政作为上“唯官不唯民”

在中国的官员层中，有不少人还是想“干一些实事”，用“政绩”来夯实自己的“仕途之道”。这些“善于作为”的干部，占了当今官员体系的主流。但问题也接踵而来：官员“政绩作为”的导向，究竟是以领导的“赏识”和组织内部的考察为“中心”，还是以人民是否满意、群众能否受益为“准绳”？要知道，之所以在今天要大力提倡“树立正确的政绩观”，就是因为在现在官员的政绩考察中，确实普遍存在着并非“科学和正确”的“政绩观”和“发展观”。直接导致的结果，就是什么样的“政绩观”在官员的考察和提拔上最有“话语权”和决定权，官员的“作为”就会很现实的紧随和“主攻”可以给自己官场上带来“巨大实惠” 的“主流政绩观”。很少有人会关心这样的“政绩”是否为民众所满意，是否可以给百姓带来真正的实惠，是否符合人民、国家和执政党的长远和根本的利益。
在传统的干部考评中，尤其是在前几年以“伯乐识马”为特色、“组织考察”为核心和主导的官员评价体系中，“领导印象”和“增长指标”是考察一个干部是否“能干”的两个最重要的组成部分。至于“印象”之外老百姓和社会各界对官员的评价如何，“高速增长指标”之下所付出的社会巨大成本和百姓所承担的“改革的代价”究竟是多少，则很少在“考评”中被问津。在这样的潮流下，“发展就是硬道理”很自然的就演绎成“增长才是硬道理”。造成的结果就是有些地方越是“发展”，普通百姓所负担的“改革成本”就越多，而“分享”到的“发展成果”则越少。中国房地产市场这几年的“蓬勃发展”及由此给普通百姓所带来的前所未有的巨大负担，就是这方面的生动写照。
我们都知道，在前几年“率先实现现代化”的“比赛”中，衡量各地官员“实现现代化”最主要的“政绩”，就是看一个城市面貌能否几年一个“大变样”。似乎只要一个地方的城市形象和面貌变的“现代化”了，就意味着那个地方“率先实现了现代化”，那个地方的官员就是“干实事、有本领、可重用”。至于老百姓的生活有否提高、地方经济是否科学发展等这些“现代化的基本问题”，反而成了无足轻重的因素。有些民间的口头禅就很能说明问题：城市建设像欧洲，农村发展像非洲；房价跟美国接轨，工资向非洲看齐。正是在这样的“发展观”下，各地都大搞城市的形象工程，“超常规”进行大规模的城市翻新和改造。

经营城市演绎成“土地财政” 公民居住权成了政绩“大金库”

　　但要建设现代化的“城市形象”，“超常规”的城市改造翻新同样也要有“超常规”的资金投入作保障。这数百上千亿的钱从哪来就成了问题。在这样的情况下，“经营城市”的口号就应运而生。这个由所谓“房地产著名策划人”抛出来的“理念”，实质上就是把本来属于老百姓“共享”的城市国有全民土地，由地方政府官员以“城市现代化建设”和“人民城市人民建”之名，通过城市的“改造拆迁”，把原来市民“与生具有的土地‘天然’使用权”（也就是天然的公民居住权），戴着“现代化建设”的“高帽”拿回到政府的手里。作为地方政府官员城市形象工程建设的“资本”，重新进行转让拍卖。从公民手中收回的土地使用权，扣除支付拆迁居民安置的成本，就成了地方政府和官员的搞城市豪华的形象工程的“大金库”。在政治文明建设滞后的情况下，事关市民最大民生利益的居住权利，就这样被“盗卖”了。
既然城市的土地成了地方政府官员的“金库”，那么，地方官员越是“敢作敢为”，大搞“城市豪华形象工程”，就越是要求“金库”资金的最大化。而地方政府通常的运作办法，就是在土地出让和征收上大力开展“增收节支”。
“增收”主要是通过“质”和“量”这两个方面来实现的。“质”就是通过提高单位面积土地受益（也就是提高地价）来增加地方政府在土地出让金方面的收入。而要提高地价，首先就必须默认、鼓励甚至操控房价的提高。因为只有房价高了，地价才能因势而升。前段时间就有媒体报道，江南某省会城市的政府相关部门就暗中和开发商一起“合谋操控”该市的房价和地价。其中根本的原因，就是当地的政府希望通过房价的上涨来提高政府在土地出让金上的受益。尽管地方政府这种通过操控的手段得来的“不干不净”的地价上涨受益，还只是占了房价上涨中的很少的一部分，尽管如此操作在使开发商更加暴富的同时也造成更多的平民百姓买不起房，尽管它导致的直接后果是社会贫富更加不均、两极分化急剧拉大以及社会公正更加缺失，但这些“政绩的代价”和“改革的成本”，在缺少“基层人民群众直接行使民主权利”和社会各方的有效监督情况下，都被“城市形象几年大变样”之类的的“主流政绩观”化解于无形之中。
“增收”的第二个方面，就是通过“量”的规模上的扩大，来使得地方政府的土地出让受益在短期内达到最大化。照道理来说，即使地方政府靠“土地财政”来“经营城市”，也应该有计划、有步骤的进行。不仅应该为以后的执政官员和政府留有一定的“经营城市”“本钱”，而且也应该使受城市改造拆迁影响的市民总量减少到各方可以承受的水平。总不至于使一、两届政府在其短短的任期内就把城市所有的土地“一倒而空”，也不能因为“超常”的城市改造拆迁使得市民和社会各方面都难以承受，引发社会动荡。但现实情况是，不少地方的政府高官为了使任期内“政绩效应”最大化，无视国家的有关规定和社会的现实状况，拼命扩大城市拆迁的面积，以使当届政府从“土地财政”中获取最大的利益。在南京市就出现过这样的“怪事”。据当地媒体报道，今年该市建委公布的年度拆迁计划是1.5万户、300万平方米，但仅从南京市江南八区区级政府上报的拆迁户数就高达5.1万户、面积高达860万平方米，比上年全市销售的806万平方米商品住宅房还要多50多万平方米。区级政府的强大“拆迁冲动”，就来自于巨大的“政绩经营”的内在需求。过度拆迁的结果，不仅使地方政府的“土地金库”变得更“厚实”，而且还大大刺激和促进了对房市的刚性需求，从而也直接导致和支撑了房价非理性的暴涨，反过来也使地方政府的土地出让金可以保持在较高的增长水平。很多原本不想买房的市民，由于城市“超常的拆迁改造”，被迫成为新的买房户。因为住房和其他的一般消费不一样，它是人类生存的基本条件，是必不可少的刚性需求。而正是这种刚性的需求，使得众多的拆迁户不得不成为高房价的牺牲品。
除了在土地出让方面的巨额受益方面使地方政府“情不自禁”的成为高房价的“主要推手”以外，地方税收和高价房的同比关系也使官员对房价的暴涨及高房价持“肯定”的态度。同样以南京为例，十五期间，房地产不仅是该市八大税收重点行业中所占比重提升最快的，而且还稳居前三位；在所得税方面，2004年南京市房地产业征收的所得税和工业、批发和零售业的所得税加在一起，合计占了全市所得税规模的76.2％；而在被称之为该市“地方财政收入第一大税种”的营业税上，2004年该市仅房地产业和建筑业的营业税加在一起就占了该市全部营业税的六成左右，而且在十五期间南京房地产业营业税的年均增长更是高达37.9％。据南京市统计局的资料，2005年南京市仅来自房地产业的税收就高达40.88亿，“五年平均增速高达43.3％”，“成为全市税收增长的强劲引擎”。
实际上，像南京这样在地方财税收入上对房地产业“高度依赖”的情况，在全国各地都相当普遍。据报道，“根据北京市地税部门的统计，2005年北京市的营业税增量中，几乎一半来自于房地产业以及建筑安装业”。和南京的情况基本一样，房地产业和建筑业方面的营业税也占了全市的2/3左右。据来自北京市地税方面的资料，2005年北京市“房地产业完成税收160.8亿元，超过居民服务和其他服务业成为我局税收第一大行业，同比增收28.3亿元，增长21.3%”。
正是因为房地产方面对地方财税收入方面的“贡献率”如此之大，使得地方政府从自身利益上就对中央的房地产调控和抑制房价的政策自然而然产生“心不甘、情不愿”的抵触情绪。南京市的统计资料就认为：2005年南京市营业税增长之所以跌入“十五以来的增幅的最低点”，就是因为占了全市营业税三成以上的房地产业营业税的增幅下跌了27.7个百分点，“究其原因主要受近年来国家宏观调控政策的影响”。

公民居住权利“最小化”，竟成了地方政府和部门“利益最大化”的基础

当然，要完成市民的“天然居住权”在城市拆迁改造中被“置换”成地方政府在财税方面的真正可以拿到手的“巨额增收”，关键还要使政府和开发商在付给被拆迁户的“成本支出”上尽可能的“最小化”。一些地方政府的“拆迁政策”就深深的“烙下”了这方面的“利益痕迹”。在南京市，以前搞城市改造拆迁，对拆迁户基本上实行的是“就地安置”，也就是原则上拆迁户还是安置在原地新开发的商品房，有的人家安置的新房甚至比原有的住房面积还要大，使拆迁户从某种方面“分享”了城市拆迁改造的成果；以后又改成了商品房的异地安置，原来市中心的居民被安置到相对偏远的市区，尽管利益已经受损，但毕竟还有住房可安置居住；到后来“货币化安置”，“拆迁政策和操作”上的“节支”不仅使老百姓用“打了折扣”的拆迁款在原地买不到被拆迁的同样的房，而且连到市区偏远地方买房也成为问题。有的拆迁户买房要贴上一辈子的积蓄，有的“倾家荡产”也买不起房。当利益和权利大受损失的拆迁户拒绝执行“不平等条约”的时候，有的地方政府下属的拆迁办、拆迁公司和开发商竟然动用黑社会势力，用黑恶暴力来镇压公民对自己应有权利和利益的维护。“官商黑”勾结的背后，折射出有些本应代表人民利益的政府官员，为了特殊集团的利益，已经异化到了何种的地步。
这里还应该指出的是，高房价不仅给地方政府及高官带来了极大的利益，而且还使作为政府房地产方面主管部门的“部门利益”最大化。在现行有关房地产的一系列行政费税中，很多都是按照房价的比例来提成的。房价越高，相关部门的得益就越大。一个只有上百人的市级建委或房管局，中间可以得到的收益超乎一般人的想象。而房价的降低，势比也将使他们这些政府主管部门官员的“部门收入”随之下降。从这点来说，各级政府房地产方面的主管部门，本身就是高房价的“受益者”。抑制房价的增长，实际上也“抑制”了他们部门和个人的收入。当“调控政策”的主要执行者也成为“调控”的利益受损者的时候，这样的调控政策“执行力”就可想而知了。

GDP崇拜下的“增长政绩观”，成了官员推高房价的又一动力

地方政府官员成为高房价“主要推手”的另一大原因，还在于其“根深蒂固”的“GDP增长政绩观”上。尽管新一代的中央高层再三强调要树立“科学的发展观”，但在新的官员政绩考评体系尚未建立健全和完全实施的情况下，“GDP的增长”依旧还是考量官员政绩最“硬气”的指标之一。众所周知，一个城市的房价越高，对一个城市“GDP增长”的贡献率就越大。就拿一些大城市来说，这些城市每年新建的商品住房一般都在800—1600万平方米左右。如果商品住房的售价平均每平方米为5000元，那么各市新建商品住房的GDP贡献总量就分别为为400－800亿；但如果商品住房的销售价提高到每平方米8000元，那么各市新建商品住房对GDP的贡献总量就可以提高60％，达到640－1280亿。而这些城市每年的GDP总量也就是几千亿。房地产在地方GDP中的份量如此之大，使它在不少地方甚至成了响当当的“第一支柱产业”。也就是说，假如一个视人民的利益于不顾的高官，就是在其他方面都“无所作为”，仅仅靠提高房价，就可以使自己的“GDP政绩”“光彩夺目”。在这方面社会各方的议论很多，这里就不再细说。
记得以前建设部在总结“九五”期间我国住房改革的成果时，归纳的一条重要的经验，就是“坚持从最广大的城镇居民的切身利益出发，把提高城镇居民的居住水平作为房改工作的出发点”。而在现今的住房实际导向中，“利益”和“出发点”都由“民”变为“官”。也正是由于这样的住房政治的变化，才造成今天中国的房地产不仅不再使“中央放心、人民安心、有利稳定、促进发展”，反而成为当今中国城市社会最大的不和谐因素。行政官员群中错误的价值观、政绩观和发展观，正是导致这种“根本变化”的内因所在。正是由于现在“基层民主政治建设水平”较低，难以“保证基层人民群众直接行使民主权利”，才使得现今的住房导向上发生了质的变化。从这点来说，我们现在正在为社会主义政治文明建设的滞后付出巨大的代价。

沈晓杰

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