对土地“以租代征”需建设性应对

李昌平

集中查处“以租代征”除多收一些罚款外，不能解决任何问题，也不能阻挡“以租代征”的大势所趋；坏处倒是不少。

据报道，土地“以租代征”在全国各地不同程度地蔓延，而国土资源部耕地保护司负责人透露，将对2005年1月1日以来的“以租代征”问题进行集中查处。
看了这则消息，既高兴又忧心。高兴是因为“以租代征”于国、于民都有利，终于蔓延开来；忧心的是担心国土资源部“顶碓窝子唱戏”。

土地“以租代征”何以蔓延

对于土地“以租代征”蔓延的原因，国土资源部耕地保护司负责人认为：从地方政府的角度看，默许“以租代征”是解决用地矛盾、经济发展的一种有效方式和重要途径；对企业而言，可以绕过农用地转用计划指标限制，不需办理用地审批手续，快捷便利取得建设项目用地；对农民而言，土地“以租代征”收益比种地多出很多，还保持土地所有权不变。据国家土地监察北京局问卷调查发现，73％的农民愿意“以租代征”。这就是说，土地“以租代征”，地方政府、企业和农民都说好！

“以租代征”合法合理

我国宪法规定，农村土地属于农民集体所有。所有者出租自己所有的土地，是符合《不动产租赁法》的，也是符合《民法通则》的，更是符合《物权法》的。不仅合法，而且合理。所有者处置自己的所有物，这是勿庸置疑的天理，三岁小孩都懂得的道理。
对“征用”农民土地，《宪法》是有严格规定的，《宪法》第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。可以肯定的是，绝大多数的征地，不是为了公共利益，而是为了工商业“征用”农民的土地，这显然是违反《宪法》的行为。退一万步说，即使政府有权征用农民的土地，为什么只补偿30年的承包收益，而不是70年、100年、200年或更长呢？《宪法》规定的“土地农民集体所有”是永久所有权，不是30年！政府这明明是在公开“违宪强征”。《宪法》第五条规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体……一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

“土地征用制度”弊大利少

最近20年来，因为土地征用，失地农民超过了4000万，由此引发的群体性事件越来越频繁，上访队伍越来越长，。不仅如此，每年有大批干部经不住征地暴利的诱惑，前仆后继地倒在了征地战场上；农民收入和福利同非洲接轨，房地产价格同美国接轨；经济战车被房地产商绑架，宏观调控屡战屡败……中国经济、政治、社会诸多方面潜伏着危机，都与这个违反《宪法》的“征地制度”高度相关。
征地制度违宪，违宪主体必然是政府，政府也必然是最大的受害者。
全国各地，几乎所有的违法征地案件都有地方政府的参与和庇护。在所有的违法征地中，地方政府往往不是主谋就是“帮凶”。一个征地制度，几乎要将所有的地方政府置于知法犯法、执法犯法、屡教不改的“老大”的地位。这实在不值得！

集中查处“以租代征”乃下下策

国土资源部依据“土地征用制度”，集中查处“以租代征”，违背《宪法》、《民法通则》、《物权法》，与《租赁法》冲突，因此法理依据不足。这样的集中查处除多收一些罚款外，不能解决任何问题，也不能阻挡“以租代征”之大势所趋；坏处倒是不少：既增加了中央政府和地方政府之间的矛盾；也影响了经济发展；更得罪了广大农民。这样的集中查处实在是“不得人心”，不利于建设和谐社会。

借“以租代征”完善土地制度

既然土地“以租代征”合理合法，对政府、企业和农民都有利，并且已经蔓延，面对这样的态势，建议不要简单“集中查处”了之，应该建设性应对。
建设性应对要两手抓，一手是规范“以租代征”；另一手是修改《土地管理法》，废除“征地制度”。两手抓应该坚持四个原则，一是保障公益用地；二是保护农民利益；三是建立依法平等公平交易规则；四是土地增值要依法纳税，全民共享。
在党中央科学发展观的指导下，笔者“偷学”了一套土地制度，用这“偷学”来的土地制度代替现存的“土地征地制度”，相信中国经济不仅可以继续高速增长，还可以实现科学发展、和谐发展，政府照样可以大有作为。这套土地制度的核心有两点，即：一是同地同权，同样的地（农地或非农地），不管是个人所有、集体所有,还是国家所有，不同主体都具有同等的土地权益；二是土地的处置权属于土地的所有者。
这套土地制度由三部分组成：
第一部分：农地农用制度。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地，必须遵守农地农用原则，只许依法在农民之间交易，村庄内部转让优先。非农民不许购买农地，更不许购买农地擅自改变用途或闲置。农民之间交易农地不征税。
第二部分：“农转非”制度。随着城市化和工业化的发展，必然需要土地“农转非”。土地“农转非”要依据有法效的发展规划有序进行。按照规划“农转非”的土地，农地所有者和政府各得一半。如某块农地10亩，规划在2008年8月“农转非”，到2008年8月时，这块地即为非农用地了，政府无偿获得5亩，土地的原主人失去10亩农地而获得5亩非农地。政府无偿获得的5亩非农地，只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和廉租屋等公益事业；农民得到的5亩非农地，由农民自主处置，或开发或出售或闲置都可以。商人需要非农地，在土地市场上购买好了，不需要找政府。
第三部分：“非农用地”交易制度。已经“农转非”的土地，由土地所有者自主处置，出售给开发商或自己开发都可以，但所得的增值收益必须依法纳税，按照累进税率计征，增值越多，缴税就越多。土地增值所征税收，归全民享有，用于增进全民福利。“农转非”的土地，所有者也可以选择闲置，但必须缴纳土地闲置税，闲置时间越长，税率越高。
笔者“偷学”的土地制度，相对现在的土地制度主要有四大好处：
第一，可以轻松化解已经蔓延的“以租代征”危机。对于已经发生的“以租代征”，该提（50％）公益用地的，政府照提不误；该征税的，政府照征不误；至于节约土地，相信土地租赁（或买卖）双方，都会比过去更加珍惜土地，根本用不着政府再强制保护土地。土地所有者一定比政府更珍惜自己所有的土地。
第二，城市发展所需要的公益用地和增进民众福利所需要的财政收入，一点也不会比过去少，或许更多。既可以保持城市化和经济发展速度，又不会有失地农民问题，可以保障农民比过去生活得更好，还可以土地增值税奠定全民共享发展成果的制度基础，有利建设和谐社会。
第三，政府在城市建设和经济发展上比过去更有作为了，但政府不必再当“老大”了，政府变成了“裁判员”和法律的守卫者。有利建设法治国家和政府阳光行政。
第四，这套制度简单明了，与土地相关的各方利益都得到了兼顾，不会再有“强买强卖”，完全按照市场规则自主自由交易，依法各得其所。有利建设市场经济体制和发展市场经济，无数政府官员也可以免于“征地腐败”之害。
据说这套土地制度是全世界公认的好制度，特别适用于人多地少的发展中国家。希望政府能主动废弃“不文明”的强制征地制度，采纳笔者推荐的文明用地制度。
（作者单位：河北大学中国乡村建设研究中心）