住房改革：增长为先还是民生为本？

曹建海

（刊于《绿叶》月刊2011年第2期）

摘要：住房改革是从1998年开始的，但刚开始的住房政策基本上还是以保障机制为主，市场调节为辅。2003年以后推进的市场化改革，标志着一个以市场调节为主、保障机制为辅的新的机制的确立。中国当前房地产业畸形发展的原因，在于不受约束的权力与过度市场化的结合。过于单一的房地产业，迫切需要在政府提供的保障房之外，有一个真正的来自民间的力量来跟他们抗衡。这个民间的力量就应该是自建房。现阶段改革的顶层设计需要把过去以经济建设为抓手的改革，变为以民生为抓手的改革。

一、住房制度改革的结构性问题及其原因

《绿叶》：最近的中央政策特别强调改革的“顶层设计”，并把解决改革过程中积累下来的一些结构性、全局性问题作为今后工作的重点。就房地产业的发展而言，全社会都普遍比较关心，它所涉及到的结构性问题可能较为突出，您认为这些结构性问题主要是哪些？

曹建海：所谓改革的顶层设计，其实是国家层面一个大的总体设计和战略设计，这里面主要看改革的抓手是什么。过去的抓手就是经济建设，以经济建设来带动其他的方面的发展，包括政治、民生等的进步。在短缺经济状况下，把经济建设、生产活动作为一切活动的中心，这是没有问题。但是当生产已经过剩的时候，如果还把经济建设作为抓手，那必然的结果就是产能的严重过剩和社会资源的巨大浪费，不仅会给经济发展造成危害，而且会给我们的资源、环境、气候和人民生活造成非常严重的危害。

以经济建设为中心的政策，适合于从1978年到九十年代初这段时间，这个政策在那个时代效果是非常明显的。那时商品短缺非常明显，到八十年代末的时候，才出现一些工业品的局部过剩。进入九十年代之后，随着激进的市场化理论的贯彻，政府对住房、就业、医疗和教育等统统进行了市场化改造，原来一些由政府和企业包办的福利完全被打破了。这个时期全社会形成了一个市场化的共识：一切都要向市场化发展。由此，这个时期也成为激烈变动的时代，教育和医疗领域的市场化引发了非常多的不满，而且随着国企的大量破产重组和数千万工人下岗分流，引发了巨大的社会动荡。

房地产改革是从1998年开始的，起初的设计是以保障房建设为主体的，市场经济只处于补充的地位，直到2003年以后这个格局被打破。从2001年到2008年这段时间，中国的经济发展一是靠出口，二是靠房地产。就出口而言，随着中国加入了WTO，中国的产品开始销往国际市场。从2001年到2008年9月金融危机爆发，工业品出口一直是中国经济增长的主要推手。房地产投资的真正发动，则是从2003年开始的。当时为了推进房地产市场化改革，在建设部和一部分开发商的推动下，国务院发布18号文件，对推深化房地产市场改革作出规定，将原有的以保障机制为主的住房政策，调整为以商品房供给为主体的。推进市场化改革，就意味着以商品市场调节为主，而保障房建设就被降到了一个辅助性的地位上去了。从2003年到2008年这段期间，保障房在住房投资和住房供给中的比例基本在5%以内，也就是说说，住房的95%都由商品房来替代了。这样就彻底改变了原来那种单位分房的局面。在这几年中房地产成为经济增长的主要发动机，并且增速越来越大，发力越来越猛。

2008年11月份，温家宝总理在《求是》上发了一篇文章，认为从2003年到2007年是中国经济增长的黄金时代，表现为高增长和低通胀。实事求是地看，这个时期的经济就是靠出口和房地产拉动的，其中发展最快的是廉价工业品、钢铁、水泥、工程机械等行业。这是一种高度粗放的经济增长方式，其造就的产能过剩和社会资源的浪费，给我国未来经济之路带来了诸多隐患。

金融危机爆发之后，中国高层一时非常迷茫，找不到经济增长点了。首先是出口不行了，房价在2008年开始回落，房地产投资也不行了。为了寻找新的增长点，中央把政府投资作为突破口，希望通过政府投资拉动社会投资。中央有四万亿元投资计划，地方也有接近二十万亿的投资计划。由于各级政府预算赤字严重，政府投资的80%以上，是由国家控制的银行发放的贷款填补的。当然，单靠贷款支持的政府贷款，整体的投资和社会消费还是拉动不起来，所以政府就开始救助股市和房地产市场。救活股市，一方面可以扩大直接融资来推动社会投资，另一方面可以通过财富效应扩大短期的社会消费。而针对房地产的大规模救市，让房地产业重新成为经济增长的龙头，则体现了政府高层希望重回2003-2007年“黄金时代”的梦想。

房地产市场是在2009年3月份救起来的。在此之后，房地产投资和政府投资一道，成为中国经济增长的主要发动机。政府投资力量有限，但房地产投资一旦发动起来，可谓势大力沉，几乎成为中国经济增长的主要动力。所谓政府投资推动经济增长，但政府基础设施建设的钱从何来？其中一部分是资本金，一部分是来自银行贷款。立项的基本要求，有30%的资本金才能到银行贷款。那么，这30%的资本金哪来？除了中央政府之外，地方政府的投资主要靠卖地的收入作为资本金。因此，土地财政加房地产，成为了中国经济增长的最主要的动力。土地财政表现为政府倒卖土地的活动；房地产开发则是开发商倒卖土地的活动。房地产商倒卖土地与建筑活动，主要以卖房为业务。由于开发商不参与建筑活动，其业务的核心，是倒卖土地。从这个角度看，中国的房地产，就是由开发商与地方政府合力推动的，由于土地的重要性，现在地方政府成为主角，开发商相对而言只是配角了。开发商借着地方政府的土地升值，然后通过房屋炒作，把房价推高获利。

中国各个城市的规模正在飞速扩张。如果不考虑土地违规因素，目前我国城市土地面积每年的增长速度约在10%以上。以这个速度计算，再有六七年的时间，各个城市的面积就翻番了。在此过程中，地方政府在征地、拆迁活动中越走越远，引领了一场性质恶劣的圈地运动。目前地方政府依然乐此不疲，并且以此作为推动经济增长的强大动力。而中央也配合地方政府出台了一系列的地区规划，其实质就是增加建成区面积，为地方政府圈地推波助澜。

为什么土地面积如此扩张，地价、房价还在上涨？为了推动房地产投资、地方基础设施投资和新的经济区规划，国家实施的是宽松货币政策和积极的财政政策。这些政策的实质就是增加政府财政收入、扩大信贷规模，其最终的结果是引起货币增发。由于我国货币增长速度是超快的，比土地扩张速度还要快，其增长量远超维持经济发展所需资金，导致大量资金涌入房地产领域，这也是房价、地价不断上涨的原因。另一方面，这种上涨又推动了地方政府和开发商的圈地和房地产开发热情。所以他们通过土地储备贷款、房地产投资贷款，通过一系列地不断扩张。房地产业投资是火起来了，但真正的实体产业现在搞不起来了，这是社会资源的严重错配，导致我国国民经济结构严重失衡。

《绿叶》：造成房地产业现在这种的畸形发展的深层原因是什么？

曹建海：根本的原因就是不受约束的权力加市场化。地方政府拿地、征地权力无限大，加上利用市场化，权力就很容易变成金钱，直接把地拿到就变成自己的财富。而靠近权力的开发商，也很容易获得超额利润。中央政府也是权力过大，比如发行货币不受限制似的，通过中央银行大量发行货币，把原来存在库里的纸币直接投入到市场，然后变成国家资产，稀释了社会上的货币，因此货币的过量发行实际上是对人民财产的一种侵蚀。这种不受约束的货币政策，所谓推动经济建设只是借口，因为这种政策损害了人民财产，损害了民生，属于不受约束的权力滥用。政府的利益情结，致其持续与民争利。因此，现在政府权力和市场相互配合，极大地损害了民生，这是目前中国所有经济问题的核心。真正的市场经济，应该是机会平等的经济，各个产业相互协调相互促进。而我国在政府经济和房地产运动的冲击下，在泡沫经济引起的这种大起大落环境下，很多企业都放弃了实体产业，涌入到股市、房地产这些投机行业里面去了。

这里面更深层的原因还在于，我们改革的抓手是有问题的。我们原来以经济建设为中心，但现在权力跟市场化结合到这样一个程度，如果再以经济建设为中心，以民生为幌子，本质就是通过侵害民生补贴经济建设，而经济建设又最终变成既得利益集团的自我分肥了。

二、房地产问题的应对之策

《绿叶》：为了弥补商品房建设的不足，政府也在积极推动保障房建设，您对此如何评价？

曹建海：现在保障房建设把棚户区改造包括在内，但棚户区改造某些程度上更像是圈地运动。很多棚户区处于城市的中心位置，土地价值在不断升值，以棚户区改造为名把土地征来，更多地是为了建造商品房。因此，把棚户区改造当成保障房建设，本身就是别有用心。另外，现在的保障房当中，大约60%的部分是用来集中安置的。集中安置是什么意思？就是我们在城市拆迁、城市改造过程中，把别人的房子拆了，需要异地安置他们。剩余的大约30%到40%，类型很多，比如限价房、公共租赁房、经济适用房等。但像经济适用房这样的住房，本来是给低收入群体提供的，却多数被有权有势、有关系的人拿走了。一些城市由于没有经济适用房，限价房也变相地被权贵瓜分掉了。这样，给老百姓提供的也许只剩下廉租房和公共租赁房了。廉租房由于补人头，不补砖头，不管你穷不穷，你有房就不管了。其实好多老百姓没有钱，处于极度贫困状态，但也许因为有自己的房子，就不属于保障范围之内，因此保障房能保障的人是很有限的，保障的效果也是非常差的。

保障房建设是由政府主导的，但由于政府人员缺乏监督，在操作上的很容易导致有权有势有关系的人，可以借机去谋取利益的腐败问题。因此，我们现在的房地产业，应该在政府提供的保障房之外，有一个真正的来自民间的力量来跟他们抗衡。这个民间的力量就应该是自建房。现在的自建房已存包括农村住房，以及一些城中村的小产权房。小产权房现在拿不到产权证，处在一个待拆除的非法状态。但有的小产权房建和跟商品房毫无差异，现在把它们拆掉重建，再由开发商建设，纯属一种资源浪费。如果是开发商违规，他们交了罚款就可以继续建下去。但是小产权房因为涉及到地方政府和开发商的共同利益，所以只能最终拆除。现在自建房只有这两条渠道，农村宅基地和小产权房，但它们都不能合法地市场化。政府搞城市建设把地征了，很少连房子一块征用，而是直接把它拆掉。地方政府要在土地征用中谋取利益，所以它不允许占集体用地的房屋合法化、产权化。

如果有了自建房，商品房的价格就有个可以类比的对象。就像我们自己在家做饭一样，我自己炒一个菜四五块钱，饭馆炒一个菜五六十，如果饭馆环境不是足够的好的话，我还是觉得在家里合适。所以政府要把房地产看得更宽一些，把非市场化行为，比如政府的保障房建设和自建房考虑在内进行统筹协调。在欧美国家，自建房都占了一定比例。在德国、瑞典都能占到40%，此外政府还会建一部分廉租房、保障房等，剩余的部分才是由市场来满足的。在这些国家，房屋建设主要对建筑企业进行资格认证，没有开发者的资格认证。开发商或开发者，谁都可以做，无非就是一个采购问题。

《绿叶》：除了保障房建设和自建房，政府在总体规划或者说“顶层设计”上应该有哪些作为？

曹建海：现在是我们在顶层设计上出了问题。过去的以经济建设为中心的顶层设计在短缺经济时代是对的，但是我们现在出口不畅，又因为收入分配两极分化导致国内消费增长缓慢，这个时候再强调以经济建设为中心就不合时宜了。其实房地产建设现在看来，很难说它是经济建设，实际上是对资源的迅速消耗，我们把住房这个消费者当成了投资品了。由于在实际执行中，简单地把GDP增长看成经济建设，以经济建设为中心变成了以GDP为中心了，导致出现层出不穷的问题。新的顶层设计应该以民生为中心，所有的经济建设、GDP增长、工农业生产、房地产的投资，包括耕地征用征地、城市规划等，都应当以有利于民生为目标。民生是以人民的幸福指数衡量的，不是拿GDP来衡量的。

因此，现阶段改革的顶层设计应该考虑到怎么有利于民生，要把过去以经济建设为抓手的改革，变为以民生为抓手的改革。当经济建设与民生发生冲突的时候，就得退后。胡锦涛主席在2011年第1期的《求是》杂志发表文章，提出要以民生作为一切问题的出发点。这说得很好，但地方政府实际是怎么做的呢？今年是“十二五”规划的第一年，但偏偏是各种圈地运动、房屋拆迁如火如荼的时期，各级政府都从土地财政当中尝到甜头，以经济建设为幌子，干着严重损害人民生命财产的事，政府利益与公众利益严重分化。如果顶层设计自上而下忽略民生，就会变成权贵与资本相结合并使之利益最大化的一个设计，而庞大的公众则成为待宰的羔羊。这样的顶层设计注定是在制造火药桶，其引起的后果是非常危险的。在一个和谐的社会，政府应该是隐藏在公众当中，不仅与公众融为一体，更应该与之休戚与共。

（本文据《绿叶》编辑夏永红访谈录音编辑而成，经作者审定后发表）