世界主要经济体国有经济发展与启示

无论是现代工业发源地的西方发达国家，还是具有后发优势的发展中国家，国有经济都在各国经济发展中发挥着举足轻重的作用。不同国家对于国有经济的界定不尽相同，但是均以国有企业为基本实体，均是由政府作为出资人占有、控股或参股的企业。

2021年以来，国资委综合研究局依托中国社科院国有经济研究智库，组织中国石油对世界主要经济体国有经济总体情况、发展脉络、规模布局进行跟踪研究，探索不同国家国有经济发展方式和改革路径，形成了一系列研究成果。通过研究，我们发现了国外国有经济发展的一些基本规律：一是国有经济在特殊时期服务国家整体战略时占比较高。二是国有经济在逆周期调节方面发挥重要作用。三是国有经济行业分布相对集中。四是对国有企业的评价以是否符合政府预期目标为标准。五是国有经济在推动科技创新、战略性新兴产业发展方面具有重要作用。

国外国有经济发展的基本情况与分类

依据世界主要国家经济发展模式，我们将其国有经济发展模式分为五类，分别是自由经济理论指导下的英美、秩序自由主义指导下的德法、政府指令发挥重要作用的东亚（以日韩为主，兼论新加坡）、转轨国家（以俄罗斯为主，兼论捷克等东欧国家）和民主社会主义指导下的北欧国家（以瑞典为主）。

（一）自由经济理论指导下的英美模式

英美等国倡导经济自由竞争。二战后英美分别经历了一轮国有化，但在自由主义思潮的影响下，这些国有经济逐步被私有化。美国国有经济占比很低，国有企业仅存在于市场机制难以正常发挥功能的领域，大部分是非竞争性领域，以弥补市场失灵，实现公共政策目标。二战期间，美国开始通过国有企业加强对运输、航空、港口和电讯等基础行业的持续投资，同时为解决退伍军人住房问题，由政府出资建立了房利美（Fannie Mac）和房地美（Freddie Mac）从事住房抵押贷款二级市场业务。二战后，美国对国有企业进行私有化。上世纪70年代末，美国国有经济主要集中在邮政、电话和铁路行业，这些行业的国有经济占比大约25%。2017年，美国联邦政府层面约有20家国有企业，主要集中在电力、邮政、铁路、住房、金融、原子能、宇航工业等新兴产业、涉及国家安全的军事部门以及投资规模庞大、建设周期长、利润水平低的基础设施和公共事业部门等。美国政府对科研的投入占到了社会全部科研投入的60%以上，在基础科研领域、科研执行单位或者政府采购部门，均有一定国有经济成分。

英国国有企业占GDP比重基本维持在1%左右，主要分布在公共行政管理及国防、教育两个行业，2017年分别为7135家和4330家，占该行业所有企业的99.79%和8.96%。英国工党和保守党对国有企业作用价值的认识不同，随两党轮流执政而导致国有企业改革不断出现国有化—私有化—再国有化—再私有化的循环反复，国有经济规模也随之变化。

（二）秩序自由主义指导下的德法模式

秩序自由主义强调社会政策对于更有效率的市场经济的重要性。在秩序自由主义指导下，欧洲国有经济呈现政府、社会与企业协调发展的特征。

德国建立国有企业的前提条件是，某些公共产品和服务不能由私营企业提供或者私营企业可以提供但是质量效率不高，在这种情况下，德国国有企业的目的不是为了财务收益，而是由其提供比私人企业质量更高的公共产品和服务，实现政府政策意图。二战后，德国为迅速恢复国民经济，在一些支撑国家经济命脉的基础行业建立了一批国有企业，包括在构建德国主体经济框架中扮演重要角色的大众汽车、电力矿山、汉莎航空等企业，这些企业在推动德国战后恢复重建、稳定社会秩序、推进科技创新中发挥了重要作用。在上世纪60年代前后，德国进行私有化改革，国有经济退出“非公共任务”领域，并在一些新的“公共任务”领域进行投资。德国在1970年代以后，政府在新能源、环境和生态等领域都建立了新的国有企业。截至2017年底，德国共有国有企业1.8万家，总营业额为5718亿欧元，占GDP比重为17.6%，主要集中于能源、房地产、供水、卫生、运输等行业，在增加就业、引导产业投资、平衡社会经济关系以及促进国家宏观经济目标实现方面，发挥了重要作用。德国金融行业以国有银行机构占主导，担负着向德国广大的中小企业提供融资需求的公共任务，并不以盈利为目标。2000—2020年，德国私人银行资产占银行总资产的比例一直低于50%，远远低于英美水平。

法国经历了三次大规模国有化浪潮。第一次是一战后，为恢复战后经济，政府将部分军火、铁路、航空制造、能源矿产、银行等重要企业收归国有。第二次是二战后，政府为有效干预经济、恢复生产、解决社会问题，进行了大规模国有化。截至20世纪40年代末，法国国有企业占据电力、机器制造、化工、军火、运输、邮电部门就业人数和营业额的45%，国有银行占存款总额的59%和贷款总额的49%。第三次是1981年密特朗政府执政后，希望通过国有化重振工业，带动经济复兴，先后把两家最大的民营金融公司和36家存款10亿法郎以上的民营银行全部收归国有，把五大工业垄断集团和重要钢铁、计算机、飞机制造、军火公司收归国有。国有企业就业人数一度从160万增加到240万，占全国就业人口的11%，国有企业产值在工业总产值中占比上升到21%，增加值占GDP的13%。三次国有化浪潮，加快了法国经济的战后恢复发展，同时法国政府统一了全国电力、煤炭、铁路和航空的生产管理，在化学、海运、核能、信息、制药、石油、旅游、汽车部门建立许多大规模国有企业，这些企业在新技术研发领域发挥了核心作用，有效提高了法国企业的国际竞争力。近年来法国国有企业总营业额占GDP稳定在10%左右。截至2019年，法国国家参股局（APE）共参股88家公司，投资组合的市场价值达751亿欧元，且行业分布较为集中，能源类企业占总市值的48.5％，航空和国防部门占比30.4%，基础设施和航空运输占比11.0%，电信业占比6.6%，汽车业占比3.3%。

（三）政府指令发挥重要作用的东亚国家国有经济

日本国有企业在日本崛起中发挥巨大作用。日本几乎所有近代企业都是“官业”，这些企业主要分布在采矿、冶金、化工、机器制造等基础性产业领域。二战后，日本亟须发展以先进技术为基础的重工业，从而实现“追赶型现代化”，但需要投入巨大经济资源，也需要承担巨大经济风险，单个企业难以胜任。日本政府进行了直接干预，在保护和扶植战略性新兴产业、推进科技创新方面使用了包括直接控制政策在内的一系列产业政策。在产业政策扶植下，日本成为了拥有先进生产技术和设备的重化工业化国家。目前，日本国有经济占比较低，主要集中在铁道、交通、通信、电力等公益事业、社会基础设施建设和银行、医疗卫生等行业。

近年来韩国国有企业在经济中的占比日益减少，占GDP比重仅为3%左右。尽管占比很小，但在投资国民经济中风险较大的产业、引导垄断产业发展和促进社会基础设施建设方面发挥了重要作用。目前韩国经济对私营大型企业十分依赖，2017年仅三星一家企业销售额就达到了韩国GDP的15%，前十大企业销售额占GDP的41.5%，而前十大企业中仅有韩国电力公社一家国有企业。

新加坡是国有经济及国家主权基金运营成功的典范。淡马锡控股公司、新加坡政府投资公司(GIC)和新加坡国家发展部控股有限公司(MND)三大国有控股公司通过各自广泛的投资渠道，形成了自己的企业网络，几乎涵盖了经济发展的所有行业，特别是在制造业、金融、贸易、运输、城市建设、环境治理等行业发挥着重要作用，很多公司成为地区性甚至是全球性的大公司。

（四）转轨国家的国有经济布局

俄罗斯国有企业经历多次改革。1991—1999年，叶利钦政府实行“休克疗法”，国有经济主导地位逐步丧失。2000—2012年，普京政府开始在部分关键领域和行业恢复国有经济。2004年确定了1063家大中型企业为国有企业，涉及国防、石油、天然气、运输、电力、对外贸易、银行、渔业、钢铁制造业等领域，其中，国防建设占到企业数量80%以上，石油能源企业再国有化也是普京政府的主要工作内容。

东欧国家国有经济主要集中在战略性产业部门和公共服务部门。捷克国有经济集中在基础设施、国防、金融、建筑等行业，罗马尼亚国有经济分布在银行、邮政、军工、动力、天然气开采、铁路运输等行业，保加利亚国有经济布局在军工、特殊化工产品及原材料、能源、铁路运输及其基础建设和使用、自由贸易区、矿藏开采和冶炼等行业。

（五）民主社会主义指导下的北欧国家

民主社会主义主张实行普遍的社会保障和社会福利制度，政府承担了大量公共物品或准公共物品供给，因此需要大规模的国有经济和国有企业，国有经济占比高于一般福利国家。

瑞典国有企业的改革路径从政府直接给予企业补贴转变为创造良好的外部条件。上世纪70年代，瑞典政府对竞争能力下降的造船、钢铁等传统优势部门给予补贴或收归国有管理。上世纪80年代后，政府改为创造良好外部条件，如建造先进的交通通讯等基础设施，创造良好的研发条件等，让企业自由发展，而不再采取倾斜性的产业政策。通过这些举措，关闭了一些不符合市场竞争优势和社会发展的老、旧企业，新的企业和新的有竞争力的产品也发展起来了。

国外国有经济发展的五个基本规律

一是国有经济在特殊时期服务国家整体战略时占比较高。从国外国有经济发展历程看，无论鼓吹自由竞争市场经济的英美，还是信奉政府主导的日韩，各国尽管普遍推崇国有经济私有化，但从来没有真正实现国有经济全盘私有化。特别是在不同发展阶段，主要经济体国家服务于特殊战略目标，不断强化对重要领域企业的管控力度、加大对高技术领域投资、接管经营困难企业，国有企业数量、政府持股比例、国有经济占比都曾处于较高水平。

二是国有经济在逆周期调节方面发挥重要作用。国外国有经济的收缩或扩张与经济发展周期密切相关。一般来说，在经济衰退和萧条阶段，国有经济扩张趋势更加显著，在繁荣和复苏阶段，政府干预经济的手段逐渐退出，市场配置资源的基础性作用逐渐恢复，国有经济规模整体呈收缩状态。国外政府运用国有经济有效发挥“有形的手”作用，进行逆周期调节。

三是国有经济行业分布相对集中。国外国有经济主要集中在私人企业不愿或不能投资的涉及公共产品服务、国家安全、投资风险较大、关键薄弱环节等行业领域，在推动国民经济有序运行方面发挥重要作用。

四是对国有企业的评价以是否符合政府预期目标为标准。国外政府对国有企业的评价标准不尽相同，但主要依据都是国有企业功能作用是否与政府预期目标匹配，当国有经济和国有企业的行为表现实现了政府设立目标，就可以认为其发展质量水平较为优良。同时，评价标准也不是一成不变的，而是随着政府目标变化而变化。

五是国有经济在推动科技创新、战略性新兴产业发展方面具有重要作用。国外政府在不同发展阶段，均将科技创新、发展战略性新兴产业作为摆脱危机、重振经济、保持经济高速发展的核心动力，在重点行业领域以国有经济为手段，推动科技创新和战略性新兴产业发展。

（作者单位：国资委综合研究局）