强烈呼吁我国政府不要加入WTO政府采购协定

贾根良

笔者按：该文完成于2011年8月中旬，是对科特尔和兰博的文章《发展中国家为什么不要加入WTO政府采购协议？》的评论，原题《我国为什么不要急于加入WTO政府采购协议》，原载《国外理论动态》2012年第2期。笔者在此基础上写成的长文《有关我国推迟加入WTO政府采购协议的战略构想》将发表于《战略》杂志，一旦在该杂志发表，将发表于本网站。

摘要：与科特尔和兰博的提出的建议相反，目前，我国正带着迫不及待的心情紧锣密鼓地加快加入WTO政府采购协议的谈判。笔者建议我国不要加入WTO政府采购协议，至少在加入的时间上要大大推迟，除了科特尔和兰博所谈的一般原因外，笔者认为，国内市场不统一、相关法律不健全、政府采购市场混乱和对外国产品崇洋迷外盛行，所有这些情况都说明，我国目前加入WTO政府采购协议的时机是非常不成熟的。我国在今后很长一段时间内首先要做好国内改革，统一国内市场，整顿政府采购市场，改革和完善政府采购市场体制和政策，健全相关法律和法规，加强购买国货的爱国主义教育，只有当这些工作基本完成之后，如果我国政府还是要执意加入WTO政府采购协议，才能对此加以考虑。

关键词：WTO政府采购协议 自主创新 政府采购政策

在2001年加入WTO时，我国承诺择机启动加入WTO的政府采购协议（以下简称GPA）的谈判，并于2007年底启动谈判。但美国和欧盟对我国的出价清单很不满意，表示“深感失望”；时隔两年半之后，第二次中美战略与经济对话加快了中国修改GPA出价清单的进程，2010年6月底，我国政府向WTO递交了第二份出价清单。据悉，这份最新提交的出价清单是在2007年的基础上，我国对自主创新产品以及国货优先等政策都做出了调整，并将该协议的过渡期从加入后的15年缩短为5年；同时，新增了15个政府机构；此外，服务、工程也增加了一些内容。据报道，我国将在2011年年底前提交第三份出价清单。

笔者认为，我国不要加入GPA，至少现在不要加入，而为此做出重大让步则更是不明智。我们知道，GPA是WTO的一项多边协议，由WTO成员自愿加入，目的是为了促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易。目前的WTO成员国共有153个，但GPA只有40个成员，如果将欧盟诸国视为一个成员，则GPA成员只有14个。GPA缔约方大约只占WTO全部成员的五分之一，主要是发达国家或地区，从目前的40个GPA成员来看，我国香港、韩国和新加坡实际上已经不是发展中经济体了，因此，除了12个东欧发展中国家以欧盟成员身份加入了GPA外，再无一发展中国家加入GPA，拉丁美洲没有一个国家加入，在所谓的“金砖五国”（巴西、印度、俄罗斯、南非和中国）中，除中国外，无一打算加入GPA（俄罗斯还不是WTO成员国）。自1994年以来，由于绝大多数发展中国家仍然反对GPA的构想，GPA并没有取得任何大的进展。因此，GPA也被称为“富国俱乐部”。

我国是一个发展中国家，而绝大多数发展中国家为什么不加入GPA呢？这不能不引起我们的深思和警觉。本刊编发的科特尔和兰博的文章《发展中国家为什么不要加入WTO政府采购协议？》为WTO成员中绝大多数发展中国家拒绝加入GPA的行为提出了解释：如果发展中国家加入WTO的GPA，该协议将对它们造成严重的限制：要在对国家竞争力和经济增长起决定作用的领域实施自主创新产品政府采购政策将变得极其困难。因此，他们建议，发展中国家最好不要加入GPA，至少不要马上加入。科特尔和兰博的文章值得我国相关政策制定者高度重视，笔者认为，加入WTO政府采购协议不仅将使我国的损失远大于收益，跨国公司将占领和垄断我国政府采购市场，而且也将严重地限制我国自主创新政策的实施，因此笔者建议我国不要加入WTO政府采购协议。如果我国打算加入，目前的时机也是非常不成熟的，理由如下。

首先，我国国内政府采购体制和政策非常不完善，甚至存在着很大的混乱，在这种情况下，加入GPA将使跨国公司乘虚而入，加剧我国政府采购体制的扭曲和政策失调。目前在我国专家学者和政府官员们中间流行着一种非常有害的观点：我国加入GPA，将有助于倒逼国内政府采购体制和政策的改革与完善，加速提高我国的国际竞争力。甚至有观点认为，国外供应商的救济意识都很强，这有助于我们建立起更完善的招投标程序，有利于遏制政府采购中的贪腐活动。[1]这些观点毫无事实根据。君不见，由跨国公司在我国引发的贪腐活动还少吗？我们在这方面的教训太多了。例如，商务部企图通过引入“家乐福”等跨国公司推动我国商业流通体制改革，但其结果却是给我国带来了在发达国家决不允许而在我国却久治不愈的“进场费”等“潜规则”，而且我国的流通渠道基本上也已经外资企业所垄断。

西方主流经济学劝诱发展中国家加入GPA的唯一理由是透明度、非歧视性和自由竞争的原则，但这些原则在我国保护国内市场的情况下难道就不能实现吗？特别是与发展中的小国不同，我国具有广阔的市场规模，只要我国不再祈求外资推动改革，就能下功夫改革并完善好国内政府采购体制和政策。在加入GPA问题上，我们一定要吸收过快加入WTO的深刻教训：在加入WTO之前，我国的地方保护主义问题并没有得到解决，由于各省之间产业雷同情况相当严重，因此，在加入WTO之后，跨国公司就把我国各省廉价劳动力和廉价自然资源迅速地纳入其全球产业价值链之中，其结果是我国各省的国际一体化程度大幅度增加，而国内市场的一体化程度却进一步被弱化了，导致了外资在我国畅通无阻，而国内市场的分割却有增无减。

实际上，上述有关我国加入GPA将有助于“倒逼”国内改革的观点是自上世纪90年代初以来一直流行到现在的“用开放倒逼改革”的观点的翻版，但结果如何呢？我国大量的产业被外资所支配，而市场竞争和改革却没有得到改善。例如，据《经济参考报》2010年11月15日的一篇题为《地方保护主义成了外资品牌“保护伞”》报道，国产的盾构机出口比获得国内订单还容易，其原因就在于随着全国各大城市轨道交通建设以及城际铁路、水利工程、过江隧道等项目的规模不断加大，盾构机作为挖隧道的专用大型工程机械，其市场需求也成倍数增长。因此，目前各大城市在修地铁的同时都成立了自己的盾构机厂，但这些工厂由于没有掌握盾构机的技术，他们要么和外资品牌合资，要么进口其产品，国产企业参加项目招投标，虽然在技术和价格都占优但却拿不到标，其产品不得不被迫远走异国他乡，开放和引进加剧了国内市场的分割。

其次，加入GPA将造成我国对外不对等开放。目前有一种观点认为，如果我国加入了GPA，其他国家的市场也将同等地对我国企业开放，我国企业也就具有了进入其他国家政府采购市场的机会。但实际上，这只是一种表象，由于我国企业的国际竞争力还很弱和参与政府采购的经验非常匮乏，目前几乎就拿不到发达国家的订单，那么将来就有能力拿到？正如曹富国指出的，现在经过评估，发现我国的企业根本进不去西方发达国家的政府市场，包括一些基础设施也进不去。我国的出口市场主要在非洲等发展中国家。《政府采购协议》连澳大利亚这些所谓的发达国家都没有进去，还有一些大的转型经济体比如印度、巴西、南非等，都觉得进去之后没什么利益，也都没进入。现在反而是我们单方面给他们开放市场。[2]因此，我国加入GPA基本可以说是发达国家的跨国公司对我国政府采购市场的单方面进入。

而在我国本土上，笔者可以预测，在我国政府采购体制没有得到完善之前，一旦加入GPA，必将使我国民营企业和国营企业相对于跨国公司在获得我国政府采购订单上更加处于劣势。已经有专家指出，按照国外政府采购的惯例，政府采购项目的中标者通常有很多附随义务，比如来自公共政策、绿色采购的约束，比如对中小企业、少数民族、妇女供应商的照顾，但在中国，由于缺少类似规定，反倒给外资企业在我国政府采购领域开了一条畅通无阻的绿色通道，特别是对那些实力不是特别强大的外国供应商来说更是如此。

最后，我国政府和企业部门的国货意识淡薄，这是最为令人担忧的：一旦加入GPA，我国政府和企业对外国产品崇洋迷外的现状将有可能使我国民营企业和国营企业在我国政府采购市场上一溃千里。众所周知，在2008年出台40000亿所谓扩大内需的计划后，不仅政府而且企业在扩大内需中几乎都在争相购买外国产品，国货被冷落在一边，以至于国家发改委在次年5月份不得不发出紧急通知，劝导政府和企业购买国货! 又如，倪光南院士痛心地指出，由于盲目迷信国外企业和产品，2010年的政府软件正版化实际上变成了政府软件进口化。中国的现实情况是，不是我们违背了WTO原则而是我们违背了《政府采购法》。[3]谷辽海指出，尽管我国还没有加入GPA，但统计数据显示，2008年我国机电设备产品通过国际招标采购的总金额是282亿美元，国外产品的中标率是80.5%。[4]在这种情况下，如果我国没有政府采购政策对自主创新的优惠政策和法律规定，政府和企业还会去购买国货吗？何况，一旦加入GPA，我国政府和企业就处于了被跨国公司更加严密的监视之下，他们怎能允许中国政府和企业购买本国自主创新的产品？

综合以上讨论，笔者认为，我国目前加入WTO政府采购协议的时机是非常不成熟的，因此强烈地建议我国政府推迟加入WTO政府采购协议。虽然我国承诺了加入GPA，但是对于加入的时间、条件并没有做出具体承诺，因此，可操作的空间是非常大的，正如有专家指出的，如果谈判结果不利于我国，我国可以一直不结束谈判，无限期地拖延下去。如果我国打算加入，至少也要在大约20年以后再考虑，在这期间，我国首先应该做好国内改革，打破地方保护主义，统一国内市场，整顿政府采购市场，改革和完善政府采购市场体制和政策，健全相关法律和法规，加强购买国货的爱国主义思想教育，只有当这些工作基本完成之后，如果我国政府还是要执意加入WTO政府采购协议，才能对此加以考虑。