行政发展是正向的行政变迁，是指建立在一定社会历史基础上的行政体系，为适应和促进本国政治、经济、文化朝着有利于社会进步的方向发展而进行的自我变革和不断更新的过程。行政发展是国家发展的重要内容之一。毛泽东当年虽然没有明确提出过行政发展这样的具体概念，但他在长期的革命和建设实践中，特别是在对根据地和新中国的政权建设、制度建设和机构改革等实践探索中，积累了丰富的行政管理、建设和改革的经验。认真总结和学习这些宝贵的历史经验，对于我们在新的历史条件下，正确认识中国行政发展的目标、动力、路径，具有重要的指导意义。

一

　　关于建立“新民主主义的中国”、“全心全意地为人民服务的政府”和“中国作风、中国气派的行政管理体制”等有关论述，实际上初步确立了中国行政发展的目标。

　　1.关于建立一个新民主主义的国家

　　毛泽东曾经指出：“建设一个新民主主义的中国，‘就是说的目标’。”“新民主主义的政治、新民主主义的经济和新民主主义的文化相结合，这就是新民主主义共和国。”要建设新民主主义的中国，一是要“为着从经济建设去巩固工人和农民的联盟，去巩固工农民主专政，去加强无产阶级的领导”，为新民主主义的中国准备政治基础；二是“没收封建阶级的土地归农民所有，没收蒋介石、宋子文、孔祥熙、陈立夫为首的垄断资本归新民主主义的国家所有，保护民族工商业”，“为着这一切，就需要进行经济方面的建设工作”，为新民主主义的中国准备经济基础；三是建设“民族的科学的大众的文化，就是人民大众反帝反封建的文化”，为新民主主义的中国准备文化基础。根据毛泽东的建议，1953年提出的过渡时期的总路线，即规定了在相当长的时期内实现国家工业化和对农业、手工业和资本主义工商业的改造，大力发展工业，进行大规模的社会主义建设，推进政治、经济、文化的全面发展。

　　2.关于建设一个“全心全意地为人民服务”的政府

　　1945年，毛泽东在《论联合政府》一文中完整地提出“全心全意地为人民服务”的重大命题，是对其一直以来坚持马克思主义为人民服务思想的重大发展。“全心全意地为人民服务”，首先是作为中国共产党和人民军队的惟一宗旨，后来又作为国家政权组织和一切机关的惟一宗旨。毛泽东认为要实现这一目标，必须做到三点：一是坚持“一刻也不脱离群众”，相信群众，做群众的“学生”，拜群众为“先生”；二是坚持“一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发”，“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”；三是“坚持向人民负责和向党的领导机关负责的一致性”。

　　3.关于建设“中国作风和中国气派”的行政管理体制

行政发展的一个具体目标就是建立一个科学的完善的行政管理体制。新中国成立初期，由于特殊的国际环境和革命形势，迫使我们选择了苏联模式，但是不久毛泽东就发现，中国的行政管理体制不能完全照搬苏联，要“以苏为鉴”。在《论十大关系》中，他开始对行政管理体制作系统、全面的艰辛探索。毛泽东坚决反对西方“三权分立”状态下的行政管理体制，认为“资产阶级的共和国，外国有过的，中国不能有，因为中国是受帝国主义压迫的国家”。他提出应该建立具有中国作风和中国气派的行政管理体制，使行政管理体制既坚持马克思主义的基本原理又符合本国的国情、能体现本民族的特点，具有民族特色。为此他创建了既坚持了马克思主义的无产阶级专政又有时代发展并符合中国国情的人民民主专政；创建了中国共产党领导下的“一党执政，多党参政”、“长期共存，互相监督”的政党制度和民主协商的政治制度；创建了全国统一领导下的民族区域自治制度，创建了集中领导，适当分权，充分调动中央与地方两个积极性等自成体系、独具特色的行政管理体制。

二

　　关于“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”的重要论述，实际上阐明了人民群众的实践是行政发展的根本动力的思想。这一科学论述，实际上从历史唯物主义的角度，阐明了人民群众的创造性、革命性、集体性实践，是推动整个行政系统实现整体性发展的根本动力。

　　1.人民群众的要求、意愿和期望是推动行政发展的重要力量

　　对行政发展的速度、力度人民群众能否承受，对行政发展的质量、效果人民群众能否接受，对行政发展的方向、目标人民群众能否同意，直接关系到行政发展动力的强弱状况。毛泽东指出，根据地的建立和巩固的关键在于当地人民群众的真心拥护和支持。苏维埃政权、抗日民主政权的巩固和发展，根本地在于“领导工人农民小资产阶级群众的日常经济政治的斗争，解决他们迫切的生活要求”。社会主义行政能够取代资本主义行政，在中国成功地实现走社会主义道路而不是走资本主义的道路，实现行政管理的革命式发展，根本原因在于社会主义行政符合人民群众的需要、意愿和期望，是人民群众所热烈欢迎和真心拥护的，是人民的选择，是历史的必然。

　　2.人民群众所掌握的技术、方法和手段是推动行政发展的另一重要力量

　　先进的技术、正确的方法、科学的手段是行政发展的重要力量。1941年，毛泽东在给毛岸英、毛岸青的信中指出：“只有科学是真学问，将来用处无穷。”1958年，他更加明确、果断地号召“把党的工作重点放到技术革命上去”。1968年，他在《十年科技发展规划》上批示：“科学技术这一仗一定要打，而且要必须打好。不搞科学技术，生产力无法提高。”他提出，我们的同志，无论搞工业的，搞农业的，搞商业的，搞文教的，都要学一点技术和业务，要用科学技术提高行政效率，反对和克服官僚主义。大家都要学科学、懂技术、讲方法，工农商学兵都要注意这个问题。

　　3.人民群众的实践是行政发展的根本动力

（1）人民群众通过实践创造的物质财富是行政发展的物质基础。毛泽东指出，社会的财富是工人、农民和劳动知识分子自己创造的。人民群众通过自己的实践为行政发展积累和创造了雄厚的物质财富，为行政发展夯实了物质基础。（2）人民群众尤其是掌握了先进科学技术的知识分子通过实践为行政发展提供智力和技术支持。毛泽东提出：“应该大量吸收知识分子加入我们的军队，加入我们的学校，加入我们政府工作。”一切立志于为人民服务的知识分子都是国家和社会的财富。“今后人民的政府应该有计划地从广大人民中培养各类知识分子干部，并注意团结和教育现有一切有用的知识分子”，为行政发展提供必要和可能的智力与技术支持。（3）人民群众通过实践创造的精神财富为行政发展提供精神支持。毛泽东认为，人民群众在劳动生产实践之余，创造了丰富的文化财富，形成了自己的民族气质和民族精神，具有“中国作风和中国气质”。这种民族文化和民族精神是行政发展的动力之源。

三

　　关于推进“生产力与生产关系矛盾的发展”、实行“精兵简政”、调整中央与地方利益的关系、加强思想政治建设与文化建设、搞好制度建设等有关理论和实践，对如何推进中国行政发展的路径作出了艰辛探索。在长期的革命和建设实践中，毛泽东对我们党如何做好行政管理工作进行了艰辛的探索，积累了丰富的经验。认真总结和学习这些宝贵的历史经验，对我们在新的历史条件下，进一步正确认识行政发展的路径，深化行政管理体制改革，具有重要的理论指导意义和政策参考价值。

　　1.在“生产力与生产关系矛盾的发展”中推进行政发展

　　毛泽东坚持并发展了马克思主义的矛盾学说。在坚持生产力决定生产关系，生产关系能动地反作用于生产力这一马克思主义基本观点的基础上，毛泽东创造性地指出，生产力与生产关系之间的矛盾不仅存在于社会主义，而且是社会主义的主要矛盾。“上层建筑一定要适合经济基础和生产力发展的需要”，作为上层建筑重要组成部分的行政，其发展势必决定于生产力的发展状况，必须与当时的生产力相适应，主要是与生产力的发展水平、发展速度、发展力度相适应。同样，它的发展方向、速度、力度，也必须适应并促进生产力的发展，而不是阻碍这一发展。毛泽东指出：“社会的变化，主要地是由于社会内部矛盾的发展，即生产力和生产关系的矛盾，阶级之间的矛盾，新旧之间的矛盾，由于这些矛盾的发展，推动了社会的前进，推动新旧社会的代谢。”因此“社会的变化”尤其是行政发展，必须在“生产力与生产关系矛盾的发展”之中进行，也即在经济基础与上层建筑的互动中进行。

　　2.在“精兵简政”即机构改革与职能转变中推进行政发展

　　毛泽东十分重视根据职能的需要对行政机构进行及时、适当的改革。在抗日战争时期，“精兵简政”使行政机构精简，人员精干，工作效率大大提高，工作作风也为之一新，有力地支持了前线军事斗争，为顺利度过难关准备了重要条件。延安时期的精兵简政提出了一条很重要的原则：机构改革必须适应职能的要求及其变化。“要求从战争与农村环境着想，注意组织精干，分工合理，使政策能贯彻下去，使工作效率能大大提高，使军事行动能灵活便利。”“组织精干，分工合理”与“使政策能贯彻下去，使工作效率能大大提高，使军事行动能灵活便利”，其实质就是机构与职能的配置相适应。但是这次改革的重点是精简机构，因而还没有来得及很好地解决职能转变的问题。对于后一问题的解决，毛泽东在党的七届二中全会的报告中已有所重视。他首先站在历史的高度上，勾勒了职能转变的历史轨迹：“从一九二七年到现在，我们的工作重点是在乡村，在乡村聚集力量，用乡村包围城市，然后取得城市，采取这样一种工作方式的时期现在已经完结。从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。”接着，他又具体地指出，一切工作必须以生产建设，以经济建设为中心，“城市中其他的工作，例如党的组织工作，政权机关的工作，工会的工作，其他各种民众团体的工作，文化教育方面的工作，肃反工作，通讯社报纸广播电台的工作，都是围绕着生产建设这一个中心工作并为这个中心工作服务的”。

　　3.在中央与地方利益关系的调整中推进行政发展

　　在中央与地方利益关系上，毛泽东认为中央必须代表、维护整个国家的根本利益、长远利益，同时兼顾、尊重和保护地方利益。毛泽东认为，地方要向中央力争地方利益，正当的独立性，正当的权利，省、市、县、区、乡都应当有，都应当争；同时，中央要向地方适当分权，“经济工作要统一，但要分级管理，要在统一计划下各省负责”。在中央与地方的关系上，毛泽东主张在中央统一领导、全国一盘棋的前提下，各地“因地制宜，各搞一套”，“中国应该学美国把责任和财富分散到五十个州的那种发展办法，中央政府不能什么都干。中国必须依靠地区和地方的积极性”。但是如何科学、明确地确定中央与地方利益、权力的边界与各自的内容，并给地方争取正当利益提供适当的渠道和制度保障；如何既能维护、巩固中央的权威，又能充分调动、保护地方的积极性，则是我们过去和现在都面临的重要课题。

　　4.在思想政治建设与文化建设中共同推进行政发展

　　重视思想政治建设是毛泽东历来坚持的一项重要原则和工作方法。他指出：思想政治工作是其它一切工作的生命线。早在井冈山斗争时期，他就提出共产党内存在着各种非无产阶级的思想，“若不彻底纠正，则中国伟大革命斗争给予红军第四军的任务，是必然担负不起来的”。在延安整风运动中，以及后来的历次思想政治教育活动中，毛泽东成功地运用理论学习和宣传的手段，通过整风运动的形式大力加强思想政治建设，推进行政发展，取得了显著的成效。1940年，毛泽东撰写《新民主主义论》时，就讲到需要一场文化战线上的革命，必须打倒反动文化，树立进步文化，“这类反动文化是替帝国主义和封建阶级服务的，是应该被打倒的东西。不把这种东西打倒，什么新文化都是建立不起来。不破不立，不塞不流，不止不行，它们之间的斗争是生死斗争。”1942年，他所作的《在延安文艺座谈会上的讲话》，进一步为文化战线上的革命指明了方向。应当说，这次讲话确定的文化方针（百花齐放，百家争鸣），为抗战胜利和全国的解放开辟了文艺战场并有力地支持了当时的政治斗争和军事斗争。“文化是精神的东西，它有助于政治民主”，有助于行政发展。重视文化建设推进行政发展，是毛泽东有关思想的重要内容和特点之一。

　　5.在制度建设中全面推进行政发展

制度问题向来被认为是毛泽东行政管理思想的薄弱环节，也是被历来的研究所忽视的。而实际上，毛泽东有相当丰富的关于制度和制度建设的阐述和实践。他主张从思想上、理论上和实践上加强正式的法律制度和非正式的道德伦理制度建设。（1）从思想上重视正式制度建设。1956年初，毛泽东先后招集国务院34个部委及有关专家着手改进行政管理体制。他指出，“光从思想上解决问题不行，还要解决制度问题。人是生活在制度中的，同样的那些人，施行这种制度，人们就不积极，敲锣打鼓，积极性也提不起来，施行另外一种制度，人们就积极起来了。”“思想问题常常是在一定情况和制度下产生的，制度搞对头了，思想问题也容易解决。”（2）从实践上加强正式制度建设。从《兴国土地法》到《中华人民共和国土地法大纲》、《土地改革法》，从《中华苏维埃共和国宪法大纲》到《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国宪法》，毛泽东不断地根据实际情况的变化推进制度的更新和变革，加强制度建设。（3）重视和强调非正式制度中伦理道德规范的建设。毛泽东这方面的论述有三个特点：第一，注重宇宙关怀的自我实现。青年毛泽东认为，“人类之目的在实现自我而已，实现自我者，即充分发达吾人身体及精神之能力至于最高之谓。”这里，毛泽东的自我实现并不是仅指个人层面的自我实现，而是整个人类的自我实现，是一种宇宙关怀，是一种终极关怀，是人类与宇宙的统一，是“吾”与宇宙的合一。第二，尊重个人的集体主义。毛泽东认为社会主义的行政伦理规范应当也只能是集体主义，但是他并不完全否定个人利益，个人利益与集体利益在根本上是一致的，正当的个人利益应当予以保护和支持。第三，主张“五爱”指导的人道主义。毛泽东认为：“只有具体的人性，没有抽象的人性。”提出“救死扶伤，实行革命的人道主义”，批判了资产阶级标榜的无阶级差别的“博爱”思想，提出了“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱护公共财产”的“五爱”思想和国际主义精神。

四

　　毛泽东有关行政管理、建设和改革的探索，尤其是涉及到行政发展目标、动力和路径的有关论述，后来直接为邓小平所继承和发展，成为邓小平行政发展思想的重要理论来源，对中国行政发展的理论与实践具有重要的指导意义。

　　1.有助于明确中国行政发展的整体思路

　　毛泽东强调必须从根本上改造社会、改造中国，用先进的社会主义制度实现中国的工业化和现代化，实现民族的独立和国家的富强。在涉及行政发展的问题上，毛泽东首先选择了行政变革，要求用社会主义行政系统地、彻底地取代落后的国家行政。在社会主义基本制度确立以后，毛泽东认为需要继续进行行政改革以巩固和扩大行政变革的成果，推进行政发展。毛泽东的这一思想后来为邓小平所直接继承和发展。在改革开放的新时期，邓小平就提出了“精简机构是一场革命”，改革就是革命，改革就是社会主义制度的自我完善和自我发展的科学论断。从而明确了通过社会革命的方式实现行政系统的整体变迁，并在行政变革的成果——社会主义行政的基础之上，以连续的行政改革不断地推进行政发展的整体思路。

　　2.有助于确立中国特色的行政发展研究范式

　　中国行政发展研究需要有一套具有中国特色的指导思想、研究思路和根本方法。科学有效的研究范式必须与特定的政治、经济、文化和历史条件相符合，与一国的具体国情相适应。实践证明，照搬照抄西方的研究范式必然“食洋不化”，墨守传统的研究范式必然“食古不化”。行政发展研究必须以马克思主义为指导，必须把马克思主义的基本原理与中国的具体实践相结合，同时考虑到中国行政的历史习惯、文化背景、政治传统、经济基础和国际环境。毛泽东的历史唯物主义研究方法，决定了他的行政管理、建设和改革思路必然是“从群众中来，到群众中去”，“从实践中来到实践中去”，在人民群众这一行政主体和行政客体相统一的实践中研究行政发展的基本规律。运用马克思主义阶级分析这一根本方法，在经济基础与上层建筑的辩证运动中探索行政发展的规律。在此研究范式下，毛泽东初步认识到行政发展是国家发展的重要内容之一，并且决定于国家发展，揭示了行政发展与国家发展的关系，也为从国家发展角度研究行政发展开辟了新的道路。毛泽东对行政发展基本路径的有关论述，不仅为当代中国行政发展实践提供了科学的思想指导，在理论上也初步建构了行政发展路径研究的基本架构。他有关制度建设的论述，尤其是加强法律制度建设和加强伦理道德建设的思想，为新时期将依法行政和以德行政有机统一起来提供了重要的理论指导。他对历史唯物主义行政发展动力思想的有关阐述，为新时期坚持人民群众的主人翁地位，坚持全心全意为人民服务，坚持“立党为公，执政为民”，着力构建服务型政府，提供了行政发展理论方面的思想支持。毛泽东对行政发展目标的有关描述，则具体地规定了中国行政发展的前途和未来，并且初步预设了中国行政发展的行为准则、目标追求和价值取向。

　　3.有助于坚持走中国特色的行政发展道路

行政发展道路问题，实际上就是行政发展模式选择的问题。在这一问题上，毛泽东认为既要坚决反对照抄照搬苏联高度集权模式，又要坚决反对采用西方三权分立模式，既要坚持马克思主义的指导思想，又要立足中国国情，与中国的具体实践相结合。在国家行政权力的分配上，毛泽东提出在维护中央的权威和国家的宏观调控下，适度分权，给地方自主活动的空间，调动中央和地方两个积极性。在国家行政利益的分配上，毛泽东认为中央必须代表、维护整个国家行政的全局利益、根本利益、长远利益，同时兼顾、尊重和保护地方行政利益，正当的独立性，正当的权利，省、市、县、区、乡都应当有，都应当争，但是要坚决杜绝和防止部门主义、地方保护主义。地方行政和区域行政必须服从和维护中央，保证国家政令畅通，全国一盘棋。其根本的特点是坚持社会主义的议行合一，坚持民主集中制和人民代表大会制度，坚持党对政府在政治方向、政治原则上的领导。

（来源：《马克思主义研究》2007年第7期）