目前，TikTok的命运仍是未知数。

对于了解美国历史的人来说，美国政府对TikTok的所作所为并不出人意料。一直以来，当其他国家无法与美国竞争时，为了打开别国市场并获取垄断地位，美国就会祭起自由贸易的大旗； 而当美国某种产业的国家竞争力受到其他国家威胁时，它就会不遗余力地采取保护手段。

2020年8月21日，TikTok位于美国加利福尼亚州洛杉矶县卡尔弗城的办公室。图|新华社

在这背后，尤其需要引起中国高科技创新领域注意的是： 美国长期以来一直是创新领域施行政府干预最多的国家，所谓“美国创新是市场自发”只不过是一个神话而已。

文 | 贾根良 教育部长江学者特聘教授、中国人民大学特聘教授

编辑 | 谢芳 瞭望智库

本文为瞭望智库书摘。摘编自《国内大循环》，中国人民大学出版社2020年8月出版，原文有删减，不代表瞭望智库观点。

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举国体制

近些年，针对中国科技创新的攻击性评论中，“举国体制”一词常被一些外国媒体拿来作为攻击点。然而， 二战后美国高科技霸主地位的形成，恰恰来自于自身的“举国体制”，而且这一体制与军事工业密切相关。

1969年7月20日，美国宇航员尼尔·阿姆斯特朗和埃德温·奥尔德林乘“阿波罗11号”宇宙飞船首次成功登上月球。

美国举国体制最成功的范例，就是曼哈顿工程和阿波罗登月计划。有别于这一高度集中的举国体制，美国在二战后形成与维系高科技霸主地位，主要依靠另一种相当不同的举国体制——相对分散的网络型举国体制。

2019年7月16日，华盛顿美国国家航空航天博物馆，宇航员阿姆斯特朗的登月宇航服向公众展出。图|新华社

1957年10月，苏联先后将“伴侣号”等两颗卫星成功送入太空，标志着苏联当时的航天技术和核武器投送能力已经超越美国。在这个事件的巨大冲击下，美国改组其军工体制，成立了对其颠覆式创新产生重大影响的国防部高级研究计划局(DARPA)，构建了超越传统国防或军工概念的“国家安全政府部门”体制。

美国的“国家安全政府部门”体制以国防、军事和情报机构为核心，不仅包括国防部（含三军部门）、国家宇航局和国土安全部，也包括能源部、国家科学基金会和国立卫生研究院等部门。这种军民融合的体制将信息、生物、能源、纳米和材料等几乎所有高科技研究都纳入了“国家安全政府部门”的管辖范围，从而形成了市场经济体制下相对分散的网络型举国体制。

虽然相对分散，但美国通过国防部高级研究计划局等政府机构，在创新领域实施了强有力的政府干预。这些政府机构主要具有四项基本功能：

第一，投入针对性资源，是将政府的资助，集中于推动技术专家们克服技术创新中的某些关键性障碍。

第二，经纪活动，为科学家和工程师及需要解决他们有关想法和技术问题的人们提供联系的活动，并为各种不同的相关科研方案提供资助。

第三，开放窗口，政府科研管理机构最重要和最大的开放窗口，是通过小企业创新研究计划和小企业技术转让计划进行组织，为小企业提供资金，支持小企业与大学或政府实验室研究人员之间的合作。

最后是加速新技术商业化，为其产品创造市场，关键性的工作是制定加速新技术商业化的标准。

2

自由市场？

美国是否如其宣扬的那般，始终奉行自由市场经济理念，在创新领域也是市场自发？

并非如此。 自二战后，美国成为保护主义和国家干预的真正代表。

2005年8月11日拍摄的美国新泽西州默里山贝尔实验室博物馆内的世界第一个晶体管。图|新华社

以集成电路的发展历程为例。1947年，贝尔实验室的约翰·巴丁等人成功研发出晶体管。20世纪50年代，国防部直接资助这一技术的生产工艺研发和“试错”实验，承担了晶体管开发的风险和成本以实现批量生产，半导体的军事潜力得以立即运用。据蒂尔顿的研究，截至1959年，联邦政府资助了该领域研发投入的近25%。

不仅如此，联邦政府还通过政府采购的形式，支持半导体企业的发展，到20世纪60年代中期，美国政府一直是美国制造的集成电路的唯一客户。得益于政府采购，很多新的半导体公司纷纷出现，这些新创企业还获取了在该行业的技术领先地位。这一过程，极大地推动了美国半导体行业的早期成长和价格下降，并使其逐渐涵盖了设计、制造、封装、测试几乎所有产业链环节，为美国成为发展型网络国家奠定了基础。

虽然集成电路首先由美国创造，但到1985年，日本在这一领域实现了技术赶超。为了消灭日本半导体行业的挑战，在美国国防部高级研究计划局下属的联合半导体研究协会的协调下，美国在1987年组建了半导体制造技术联盟，国防部提供5亿美元拨款，为期5年，着重强调未来5年联合开发技术的“路线图”。 1995年，美国半导体制造技术联盟帮助美国重获制造业领袖地位。

值得注意的是，美国政府不仅像投资人那样行动，下注于多样化的创新项目的“投资组合”，还构建保护本国企业、实施政府采购法等成套的政策体系，来扶植本国企业的创新。例如，美国的公立学校是苹果产品忠实的客户，1994年苹果产品占据了美国小学和高中教育电脑支出的58%。

为了推进创新，美国还在2012年提出创建“国家制造业创新网络”(NNMI)的倡议，计划10年内在全国范围创建15个顶级的制造业创新中心，后又扩大预算，提出创建45个制造业创新中心的主张，以期夺回制造业领袖地位。

可见，半导体的发展、计算机硬件的商业化、互联网的普及等，都取决于政府的长期战略以及有目标的投资行为，特别是政府采购的关键作用。这些政府主导的干预政策，在美国计算机、大飞机、芯片产业和互联网等众多核心技术的原始创新和霸主地位的形成中，都发挥了关键性作用。

3

隐形干预

可见，近年来，美国在科技创新领域频频舞动政府干预“大棒”，制裁外国高科技企业，并非偶然或是突然的举措，其内在思路和逻辑也不是“再工业化”所激发的，而是数十年来美国以创新政策为名，实施政府干预实践的延续和升华。

虽然，美国政府不断在各个场合中声称本国没有产业政策，特别强调创新政策与产业政策的不同，但是， 在这种“投资创新，规划先行，谋定而后动”的统筹指导下，美国的创新政策实际上就是产业政策。

换言之， 美国工业基础不是凭空产生的，不是自下而上涌现的，更不是市场自发的，而是“顶层设计”的产业政策与企业家勇于创新、相互激荡的结果。

正如著名演化经济学家佩蕾斯所分析，美国这个通常被认为最能代表“自由市场”制度的国家，却是在创新领域实施政府干预最多的国家。二战以来，美国政府实施了比官方说法多得多的产业政策，只不过美国政府以“捍卫国家安全”作为幌子，将其产业政策成功地隐形了。

美国为什么能“隐藏”得这么好？英国演化经济学家马祖卡托在其《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》一书中分析说，美国国防部高级研究计划局打着“国家安全”而不是“经济表现”的旗号直接从事创新活动，能源部高级项目研究局打着“能源安全”而不是利用国家力量占领科技制高点的旗号开展活动，这些做法在很大程度上掩盖了“美国是在创新领域进行政府干预最多的国家”这一事实。

近年来，美国在对外灌输自由贸易和自由投资学说的同时，却频频通过关税、非关税壁垒和外资投资审查等实施保护主义。几年前，对于中国的中兴、华为、三一重工等企业在美投资，美国外国投资委员会动辄以“国家安全”名义进行审查而加以拒绝。

何以如此？

非常简单。对美国来说，当某种产业的国家竞争力受到其他国家威胁时，它就会不遗余力地采取保护手段；但当其他国家无法与其竞争时，为了打开别国市场并获取垄断地位，祭起自由贸易的大旗就成为它的必然选择。

因此，我们应该充分地认识到，美国政府的意识形态与其政策实践是相背离的， 所谓的“美国创新是市场自发”不过是涂抹过的神话而已——正是长期以来实施的大规模的技术和创新方面的公共政策，为美国获得并保持高新技术引领者的地位奠定了基础。

认识到这一点，既有助于让我们摆脱“美国创新是市场自发，而中国创新是国家主导”的错误观点，也能从美国的国家创新体系中寻求值得借鉴的经验。