破除美国“小政府大社会”迷思

　　朱彩云

　　通过对美国政府规模的总体和各部门雇员规模的具体分析，我们可以看到，美国的政府规模并非像我们想象的那样小，我们反而可以说其政府规模是相当大的，比很多后发展国家的政府规模都大。但根据OECD的统计，美国的政府规模在所有发达国家中只处于中等水平，英国、德国、法国以及北欧国家的政府规模都要比美国的大，可见政府规模的大小并不能作为评判一个政府先进与落后的标准。

　　政府规模是政治学、政治经济学和公共管理学等专业的跨学科主题，长期处于学术研究的热点位置，也常常在学术之外成为意识形态争论的焦点。作为当今世界上最重要的国家之一，美国往往被视为后发展国家的学习样板，人们常把美国称为“小政府、大社会”模式的典范，作为自身政府改革的重要甚至唯一参照。但是，事实真的如此吗?即便过去曾经如此，现在还是这样吗?一旦较起真来，恐怕很多人都会觉得模棱两可。有鉴于此，我们专门组成了“真实美国”课题组，希望从实证数据资料出发，还原一个“真实的美国”。

　　衡量政府规模的指标通常有以下两个：第一个指标是政府雇员的数量，及其占总人口或就业人口的比例。一般认为政府雇员的数量越大，占总人口或者就业人口的比例越高，政府的规模越大;第二个指标是政府财政规模。财政指标是最常用的指标，政府总支出占国民生产总值(GNP)的比重，就是公共财政学统计政府规模的指标。

　　政府总支出越多，政府规模就越大;政府总支出越小，政府规模就越小。政府行政管理开支包括公务员工资、办公设备、差旅费等政府自身消耗而非公共性的开支占政府财政收入的比例。这两个指标对政府的两个主要领域进行了测量，对衡量政府规模具有重要作用。当然，在学术研究和媒体传播中还有许多其他形形色色的衡量指标，但大抵都是从这两个衡量指标中演化而来。本研究主要采用第一个指标，即政府雇员的数量，及其占总人口和就业人口的比例。

　　一、美国政府雇员规模的总体考察

　　首先我们可以看一下作为基数的美国人口。

　　美国从1790年到2000年两百年间的人口变化。在1790年时，美国的人口大约只有500万左右，当时其最大的城市费城的人口也只有4万人。在1790到1890年这一百年间，美国人口大约增加了12倍，1890年时达到6000万人。此后美国的人口增长明显加速，在1915年时人口规模突破1亿，到1969年时达到2亿。时至今日，美国的人口已经突破了3亿。

　　美国人口的增长主要是伴随着美国社会经济的发展，内生人口的增加以及外来移民的大量涌入而来的。反过来讲，美国人口的增加和社会经济的发展，必然会使社会的复杂程度不断增加，政府所面临的问题也随之越来越多，其职能也日益多样化。一个好的政府必然是一个能有效应对问题和管理社会的政府。那么，伴随着社会经济的发展，社会规模的不断扩大，人口的不断增加和政府职能的多样化，美国政府规模是不是也会随之而扩大呢?接下来，就让我们用数据来做一初步验证。

　　从1816年到2013年，美国政府雇员的规模总体一直呈上升态势，说明美国政府雇员的规模也是在不断扩大的。

　　具体我们可以从联邦、州和地方政府三个层面来讲。

　　首先来看联邦政府，在1816年时，美国联邦政府的雇员总数仅为6327人，此后缓慢增长，到1917年为50万人左右。随后在1918年有一个较大幅度的增加，达到90万人，这主要是由于一战的影响，伴随着战争而来的总是政府雇员的短时间内大量增加。这一点很明显的体现在二战时期，从图二中我们可以明显的看出，从1939年开始，美国联邦政府雇员的数量开始急剧增加，1939年约为92万人，到1945年时迅速扩大到了350万人左右，仅仅六年之间就翻了3倍。但二战结束后，其联邦政府雇员又出现了一个急剧缩减的阶段，到1951年时约为150万人。

　　有趣的是，美国二战前后的人口规模并没有太大的变化，仅从1940年的1.3亿增长到1950年的1.5亿，但其联邦政府雇员规模却是1940年的1.5倍有余，其背后的原因值得我们探究。从1950年代往后，美国联邦政府雇员的规模呈现一个起伏式上升的态势，到1990年代老布什时期，再次达到320万人左右，到2013年时，其规模仍在280万人左右。

　　在州和地方政府层面，其雇员规模同样是在不断的增加。

　　在1955年时，州政府雇员约为100万人左右，地方政府雇员为300万人左右，此时联邦政府的规模比州政府和地方政府的规模相差不大。但到2013年时，州政府的雇员总数达到了450万人，地方政府的雇员人数更是扩大到了1450万人。八十年间，州和地方政府雇员规模都扩大了3倍有余。如果把联邦、州和地方政府雇员加总起来看的话，1955年美国政府雇员总数约为570万人，到2013年时，其总数为2180万人，八十年间也是增长了3倍左右。

　　通过前面数据的分析，我们已经知道美国人口和政府雇员的变化发展情况，由此我们得出美国政府雇员占其总人口的比例。

　　从1962年到2006年，美国联邦政府雇员占总人口的比例呈逐渐下降的态势，1962年为3%左右，1968年达到最高3.4%左右，此后一路缓慢下降至2006年的1.3%左右。与此相反的是，州和地方政府雇员人数占总人口的比例却是呈不断上升的态势，1962年为3.5%左右，到1978年时达到6%，此后仍然缓慢上升，在2006年时达到6.5%左右。就美国政府雇员占比的总体来看，1962年时约为6.5%(116)，2013年时约为7.8%(113)，总体呈缓慢增长的态势。

　　美国政府雇员人数占美国就业人口的比例总体也是呈上升态势，从1940年的13.4%增长到2012年的16.5%。期间存在三个峰值，分别是1945年的15.5%、1974年的19.5%和2011年的17.8%，占比最低的年份是1949年，约为12.6%。从1940年到2012年的七十二年间，美国政府雇员占就业人口的平均比例约为16%，这也就意味着美国每6个就业人口中，就有1个是受雇于政府部门，其比例还是相当高的。

　　二、 美国联邦政府各部门雇员数量分析

　　上文我们对美国政府雇员的总体规模作了一番考察，在接下来的部分，我们将要深入到美国联邦政府的内部，考察美国联邦政府各个部门的雇员变化情况，以搞清楚在我们考察的时段内，究竟是哪些部门的雇员规模变化引起了联邦政府雇员规模的变化。

　　首先我们来看一下联邦政府各主要部分的雇员人数变化情况。从总体来看，联邦雇员总人数呈下降的趋势，在1962年，雇员总数约为530万人，其中行政部门的文职雇员约为250万人，军人约为280万人;在1968年时，联邦雇员总数达到最高峰约660万人，其中行政雇员约300万人，军人约360万人，此时规模的增加主要是由于越战引起的，因为1968年正处于越战最激烈的时期。此后缓慢下降，2000年时降为约410万人，其中行政部门约为260万人，军人约为140万人。

　　由此可见，这种下降主要是军人规模的缩减而导致的，行政部门的雇员人数反而略有上升。但是2001年之后，美国由于恐怖袭击而陷入了反恐战争之中，其政府雇员规模有所回升，2010年总数为440万人，行政部门280万人，军人为160万人。从中我们也可以看出，奥巴马政府非但没有从反恐战争的泥淖中抽身出来，反而在其中越陷越深，实行的仍然是小布什的反恐政策。就司法立法部门来看，虽然从1962年到2011年，其雇员规模翻了一番，从3万人增加到6万人，也说明了联邦政府的司法立法权限在不断增加，但就与其他两个部门比较来看，司法立法部门规模仍然很小。

　　单就行政部门的文职雇员规模来看，从1940年到2011年间，总体来看，行政部门的文职雇员人数是不断起伏增长的，我们可以把这段时期分为四个阶段。

　　第一阶段从1940年到1950年，这十年间文职雇员人数出现了一个急剧增加和急剧减少的过程，从1940年的70万增加到1945年的340万，再迅速减少到1950年的144万，其主要原因是第二次世界大战，政府因为战争的需要，雇员规模才出现急剧的扩大，战争结束之后，因战争需要而雇佣的行政人员就会逐渐退出，导致雇员规模的快速缩减;

　　第二阶段从1950年到1990年，期间文职雇员规模缓慢增加，从144万增加到225万，这一方面是冷战以及朝鲜战争、越南战争等的导致的结果，另一方面也有美国经济社会政策的作用;

　　第三阶段从1990年到2000年，这十年间美国政府的文职雇员人数有所下降，从225万下降为178万，其原因一是因为苏联的解体和冷战的结束导致与其相关的部门可以缩减规模，二是在克林顿政府主政期间，其提出的“振兴经济计划”首先把解决财政收支平衡问题放在首位，其中就包括精减政府冗员;

　　第四阶段从2000年到2011年，文职雇员规模又开始回升，到2011年时达到215万人，这主要是美国反恐战争的导致的结果。

　　下面我们开始对美国联邦政府行政部门各个具体部门的文职雇员规模变化情况进行分析。

　　首先我们考察联邦政府的第一大部门——国防部，从1940年到2011年，国防部文职雇员规模1940年为25万人，1945年达到顶峰为260万人，此后呈下降的趋势，到2011年时为77万人。对比文职雇员的总规模，我们可以发现两者的变化趋势基本一致，由此我们可以得出以下结论，即联邦政府文职雇员规模的变化主要是由国防部雇员规模的变化引起的。从数据中我们也可以看到，国防部雇员常年维持在100万人左右，占联邦文职雇员总数的35%以上，最高时则达到了78%，不愧为联邦政府的第一大部门。甚至在某种程度上，我们将美国的联邦政府称之为“美国联邦国防政府”也不为过。

　　考察完国防部，我们再来看看其他行政部门的文职雇员规模变化情况。

　　除国防部之外，就其总体来看，其他各部门的文职雇员人数总体是不断增长的，1940年时仅为44万人，到2011年时增加到137万人。这与国防部的雇员在1945年呈下降趋势形成对比，从这个角度来讲，我们可以说美国联邦政府的战争职能在不断地弱化，而社会治理职能的重要性在不断地上升。但我们需要注意到的另外一个事实是，美国国防部门的伸缩性非常大，在需要的时候可以迅速地扩张，这与美国的国家政策重点是紧密相关的。当然，我们不能认为美国的国防职能和社会治理职能是相互对立的，但将它们作对比分析应该还是有意义的。

　　就总体来看，各部门的文职雇员规模也是在呈上升的趋势，但具体情况就需要我们具体分析各个部门。

　　首先来看农业部。

　　农业部是联邦政府内阁的13个部之一，是重要的经济管理部门，其职能，可以用一句话来概括，那就是“从田间到餐桌”。具体来讲就是，通过对农业生产的支持，提高美国人民的生活质量，其职能可谓是覆盖了美国乡村社会从住房到农产品出口的方面方面。但就是雇员规模来说，总体是保持稳定的，1940年为9.8万人，1978年规模达到最大时也仅为13.8万人，到2011年时其雇员总数为10.4万人。

　　卫生福利、教育和社会保险部门的雇员规模变化则可以分为两个阶段来看。

　　第一阶段从1940年到1980年，这四十年间其雇员人数有较大幅度的增长，1940年时仅为9千人，到1980年时达到了最高的16.3万人。1980年里根总统上台后，积极推行经济复兴计划，主张缩减政府规模和权力，减少税收，降低通货膨胀率和削减社会福利。因此从这一年开始，该部门的雇员规模呈现了下降的趋势，2000年时降为12.6万人，此后有所恢复，2011年时该部门的雇员总数为14.3万人。

　　雇员规模增长速度最快的部门之一就是国土安全部，该部门成立于2002年，但在1947年冷战开始之初，美国就设立了国家安全资源委员会。国土安全部作为美国在911事件后设立的一个联邦行政部门，其职责自然而然的就是负责美国的国内安全和防止恐怖活动。近几年不断曝出的“监听门”事件中，国土安全部就在其中扮演了重要的作用，由此我们似乎可以说，在涉及国家安全的问题上，各国的做法恐怕都是大同小异。从国土安全部的规模上来看，也从侧面应证了这一点。在1940年时，该部只有1.8万人，到2000年时也仅为7万人，但是911年恐怖袭击之后，伴随着该部的成立，其规模也开始迅速膨胀，到2011年已经达到19.4万人。如果继续遵照反恐逻辑的话，国土安全部的规模应该还会进一步扩大。

　　另外一个规模扩张迅速的部门是退伍军人事务部，该部门成立于1989年，其前身为1930年成立的退伍军人管理局，主要负责为美国退伍军人及家属提供服务。从1940年的4万人，增长到2011年的31.4万人。该部门的规模变化与战争密切相关，战争开始与结束之后，一般都会带来其规模的一轮扩张，二战、越战以及今天的反恐战争都带来了这样的结果，因为战争结束之后，一般都会有大批军人退伍，其各种福利和事务都由退伍军人事务部负责。更为有意思的是，如果我们将国防部、国土安全部和退伍军人事务部都视为与国防相关的部门的话，我们就可以看到国防在美国联邦政府中占据何等重要的地位。

　　财政部和司法部的雇员规模都有所上升，从1940年到2011年，财政部的雇员人数从4.5万人增加到10.8万人，司法部则从1.1万人增加到11.7万人。总的来讲，在过去的半个多世纪中，美国的政府雇员规模一直是不断扩大的，并且还可能会继续扩大。

　　小结

　　通过对美国政府规模的总体和各部门雇员规模的具体分析，我们可以看到，美国的政府规模并非像我们想象的那样小，我们反而可以说其政府规模是相当大的，比很多后发展国家的政府规模都大。

　　但根据OECD的统计，美国的政府规模在所有发达国家中只处于中等水平，英国、德国、法国以及北欧国家的政府规模都要比美国的大，可见政府规模的大小并不能作为评判一个政府先进与落后的标准，更为关键的是应该要建立一个高效政府。在这一点上，美国建国者们的认识要比很多今人深刻的多，约翰杰伊在《联邦论》撰有五篇文章，讨论了为什么有必要组成一个联合的政府。对任何一个政治共同体来说，安全和秩序都是头等大事，这就要有一个高效和强有力的政府来保障。

　　对于今天的中国来说，我们面对的更关键的问题在于如何建立一个高效的服务型政府，而不是一味的纠结于如何缩减政府规模这一形式问题。反过来讲，即使我们成功精简了政府规模，却并不能建立反而削弱甚至摧毁了一个高效的服务型政府，其意义又何在呢?规模与效率并不是两个相互对立的政治目标，为了确保政府的服务效率，适当扩大政府规模常常是必不可少的一步，本文所初步分析的美国政府规模和其他西方发达国家的政治历史经验都证明了这一点。