5年前的荐言：对付债务，如何改革全球金融体制　　

［美］斯蒂格利茨，此文是斯蒂格利茨在《哈佛国际评论》2003年春季号上发表《对付债务——如何改革全球金融体制》中译文。

一、全球市场失败

全球金融体制出了问题。有人或许认为这种体制将会把资金从那些资金充裕的富国转移至资金困乏的国家，同时，将穷国风险转移至最有能力承担风险的富国。一个有效的全球金融体制将向亟需资金国家及时提供资金，从而促进全球经济稳定。通过有序的破产程序，一个有效的全球金融体制将赋予那些不能偿还债务国家一个全新开始，予以贷款国寻求有效借款做法这种刺激，并同时确保借款国有能力偿还贷款。

目前的全球金融体制与这些情况根本没有关系，因此，国际金融危机或濒临出现的危机已成了定期发生事件。问题并不是是否会有新危机而是危机何时发生。墨西哥、韩国、印尼、泰国、俄罗斯、巴西、阿根廷和土耳其都经受了重大危机或濒临危机，致使过去8年中全球平均每年都会发生一场危机。发生危机的名单甚至不包括诸如安道尔和乌拉圭这类小国，它们的危机虽然对本国造成了毁灭性打击，但未对华尔街形成大的冲击，但这只是冰山一角。与那些发生危机的国家相比，未发生危机的国家数目正越来越少。依据一些人估计，在过去35年里，一共发生了100次危机，这似乎非常清楚：责任就是确保全球金融体制稳定的国际货币基金组织其稳定国际资金流动的使命已遭受重挫，可以说，反而让情况变得更为糟糕。

与此同时，与把资金从富国流入穷国的做法相反，全球金融体制允许美国成为当今世界一个最大借款国，每月吸收约400亿美元资金，为处于不断下降投资和储蓄之下的消费潮与数10年贸易赤字提供着资金，贸易赤字已接近于其国内生产总值5%。

可是，20世纪90年代初的观察家却对发达国家私人资金大量流向发展中国家大加赞赏，流向发展中国家的资金规模一度超过3000亿美元，他们认为这预示着私人部门取代公共援助需要这样一个新时代的到来，但这是一个空洞的夸口。即使在那时，十分清楚的一点是，这些资金中大多数流向了少数国家主要是中国，实际上，资金根本没流向那些最需要资金的国家，如次撒哈拉非洲国家。　　

资金也根本没有被用于像医疗保健、教育与环境这类亟需资金部门。通过提供尽可能廉价资源这种方式，发展中国家吸引外国企业来榨取其自然资源，然而，在吸引将会创造新工作的投资项目方面却极不成功。依旧糟糕的是，许多资金都属于投机性，是种热钱。顺时，它们流入，但是，一旦发现不乐观苗头，它们就立即逃得无影无踪。虽然在资金开始流入时，这些国家增长速度确实较快些，但当资金流出时，随即造成的损失要多于流入时所带来的收益。

研究资金流动的经济学家早就认识到这一点。尤其在发展中国家，这些资金具有循环倾向，顺时流入，逆时逃逸，从而使得繁荣更为强烈，萧条更为糟糕。资金流动成为经济波动主要原因之一，它们更多地与其他地方发生的事情而不是与特定国家发生的事情有关。对于银行家乐意借钱给那些并不亟需钱的人，却拒绝借钱给那些亟需钱的人这句古老格言，银行家和投机者已赋予其新的含义。

不应责备这些银行家，毕竟，他们的职业是交易而不是慈善。相反，该受责备的是国际货币基金组织和美国财政部，因为它们向发展中国家承诺说，向那些短期投机资本开放市场会带来更大稳定。有压倒性证据显示，这种资本市场自由化使发展中国家面临着超越其经济能力的高风险，同时却并未提高其经济增长速度。在克林顿执政时期，美国经济顾问理事会多次向美国财政部提及这一点，但并未取得成功。

但是，即使在外国银行并未从亟需资金发展中国家抽取资金时，它们也在迫使这些国家承受利率与汇率波动的大多数压力。利率与汇率波动性一再加剧危机，使得债务水平超出了有关国家偿还能力。想方设法来还清债务的发展中国家虽然削减了其本已很少的教育和医疗保健费用开支，但是其结果却常常毫无成效，最后，它们被迫拖欠借款。20世纪80年代初，拉美就曾出现过这种情况。当时，美国联邦储备局史无前例的高利率水平一下子使得这些国家难以承担债务。拉美问题不是由它们自身政策的变化，而是由美国政策的变化导致的，然而，拉美各国政府却被要求去承受这些代价。由于没有一个足够健全的国际破产程序，这些国家苦苦挣扎，丧失了增长的10年，得到的却是贫困和失业。

摩尔多瓦是另一个颇有说服力的事例。它是一个极端贫穷的国家，在从“共产主义”过渡到资本主义过程中，其收入减少了70%，而人们原以为向资本主义过渡将会带来史无前例的繁荣。2002年，摩尔多瓦政府预算削减中的近75%用于偿还外债了。因为摩尔多瓦不得不因俄罗斯货币贬值而作出调整，所以其外债已达到无法控制的地步，被迫承担汇率变动所带来的风险，摩尔多瓦从一个债务中等国家一下子变成有天文数字债务的国家。

在这些系统市场失败背后的是诸多问题，解决这些问题是各种国际经济机构责任之所在。不幸的是，国际货币基金组织如此忙于宣扬市场各种奇迹，倡导其市场原教旨主义版本，即市场被用于解决几乎所有问题，以致它根本无暇解决市场失败，而这些失败恰好是该机构创立的基本原理。经济学家凯恩斯是国际货币基金组织理论教父，当时，他对大萧条时期出现大规模失业忧心忡忡。凯恩斯深知，当一些国家面临衰退时，货币政策往往不足以将经济恢复到实现充分就业的程度。最近两年，美国也目睹了此种现象。虽然凯恩斯认为，各国政府应增加开支（或减税），但他同时意识到，由于资本市场的不完备，一些国家难有机会获得亟需资金为诸如扩张性财政这类政策融资。因为一国发生之事会对邻国产生影响，一国衰退可能导致其他国家衰退，所以，良好的宏观管理成为全球关注一大问题，这就是有必要需要一个对面临衰退国家提供资金的国际基金组织的缘由。

正如我在《全球化及其不满》一书中解释的，要是凯恩斯看到其所倡导的机构所做的一切，他肯定会在坟墓中翻过身来。不是使发展中国家有能力推行扩张性政策以解决经济危机，国际货币基金组织反而迫使这些国家推行紧缩政策，结果只会加剧经济衰退的程度，经济机构早就预测到这一点，而东亚与阿根廷的例子则证实了这些预测。如果注意对比一下国际货币基金组织和美国财政部对海外所提出的各种要求，几乎所有人都认为，在2001年衰退时，美国的国内政策无疑是正确的。美国民主共和两党都赞同经济刺激必要性，当然，美国能够轻易借到资金为这些必要刺激融资，但恰好是国际货币基金组织被认为可以提供这些必要资金。

存在着其他一些国际货币基金组织本应处理并进而提高全球经济稳定性的市场失败，诸如与导致穷国承担汇率和利率波动这种压力风险相联系的市场失败。虽然有各种解决办法，但国际货币基金组织看来甚至尚未意识到这一问题，更不要说解决问题了。与此同时，它却在推进资本市场自由化这类政策，这事实上增加了发展中国家所要承担的风险。

二、全球储备体制

全球金融体制失败的核心是全球储备体制。每年，世界各国不得不留出大量资金用作储备，以防诸如外国投资者信心减少、国际对该国出口需求下降这类意外事件。这样，全球收入中很大部分并未转化成全球总需求。世界各国储备金数量约为2.4兆美元。随着进口以及外国货币命名的债务，各国喜欢保持储备金数量的增加。如果这些储备金每年增加10%，那么，各国每年需留出1600亿美元。今天，各国政府以包括黄金和美国财政券在内的多种形式持有这些储备。美国或许从各国对美国财政券需求的增加中受益，而发展中国家的成本却极高。今天，即使投资本国项目，发展中国家也会获得高回报，但它们所获得的回报只有1.25%，实际回报率则是负值。这是发展中国家为防备难以预测的市场变化而不得不付出的代价。

为了了解这点所意味的含义，考虑下面的例子。一家穷国企业从一家美国银行借款1亿美元，利息为18%。考虑周全的储备政策要求这个穷国留出1亿美元作为储备金，储备金通常采取美国财政券形式。事实上，它必须给美国增加其低息贷款数量，该国既要从美国借1亿美元，同时又要向美国出借同样数目的资金，除了其借款时每年支付1800万美元利息、出借时每年得到125万美元利息外，穷国向美国净输出了1675万美元，这是一个彻底的冲蚀。对于美国和美国财政部来说，这是一件挺棒的事，但很难看到这会怎样促进发展中国家的增长。

人们可从另一面看到全球储备体制给发展中国家带来的这种高代价。例如，一个进口占国民生产总值30%、其所持有的储备金等于6个月进口费用的国家不得不持有占其国民生产总值15%的储备金。如果该国以美国财政券形式持有这些储备金，提供的实际回报是2%，同时，其在国内边际投资的回报则为12%。随后，其对该国机会成本为国民生产总值的1.5%。对于许多发展中国家来说，这是一个比其每年所获得的外援总数还要多的庞大数字。

但实际情况甚至更加糟糕。全球贸易的算法暗示，所有贸易赤字的总和等于所有贸易盈余的总和，这意味着一国的赤字是另一国的盈余。如果像日本和中国这样一些国家坚持保持盈余的话，那么其他国家必定会出现赤字，因此，这些赤字如同烫手山芋：如果一国设法摆脱赤字，其他地方必定会出现赤字。这是依据现有安排、为何当今世界面临一系列危机的原因之一。当韩国遭遇危机，从赤字变成大量盈余时，世界其他国家则遇到了大量赤字。

全球经济体制之所以能够发挥作用，仅仅是因为美国扮演了“最后手段赤字”这种角色，这意味着当今世界最富裕国家是惟一能过入不敷出日子的国家。全球金融体制应将全球储蓄分拨给最贫穷国家，这样它们能够利用它来投资，并获得增长。相反，现有的体制却将全球储备分给了最富裕的国家，这样，该国生活水平已远远超出了发展中国家那些有着最古怪梦想公民的想象程度。但是，即使基于外国希望以美元作为储备这种愿望，世界向美国提供贷款、为美国赤字提供资金的意愿也许是有限度的。如果每个国家设法同时减少各自贸易赤字，但同时没有对盈余国家施加压力，对于全球经济中通货收缩倾向的早期担心将会被证实。　　

可是，存在着一种替代办法。在成立国际货币基金组织期间，凯恩斯设想发行“全球性美钞”，也就是人们较为熟知的特别提款权（SDR）。整个国际社会已意识到，该组织可以特别提款权这种形式给某个国家提供流动性，这种提款权可有效向一国提供购买力，在某种含义上，它们是一种国际货币形式，它们可转换成可用来购买货物与服务的硬通货。

全球美钞可用于为全球公共商品，诸如改善环境、防止像艾滋病这类疾病扩散、提高发展中世界的识字率、提供人道主义以及为更加广泛的开发援助提供资金。对于那些获得的资金数量少于其留出储备的国家来说，这种新的“全球性货币”将取代储备，解放那些本要被留出的资金。获得资金数目超过了其所留出资金数目的国家可与这种新货币相互兑换，以获得通行货币。当然，最终所有这些新货币将转变为储备。事实上，这些储备是世界各国在面临困难时相互提供帮助的一种义务（承诺）。以这种新的全球货币作为储备的国家可利用它来换取硬通货，并利用它来维持必需食品进口。这种政策将结束扎根于货币体系内部不稳定性逻辑，因为它允许出现部分赤字而同时不引发难以避免的危机。即使某个发展中国家出现贸易赤字，国际社会也可通过补助这种新的全球货币援助方式稳定其金融状况。

这一计划将不会引起通货膨胀，相反，它将会抵消货币体制中内在下跌的倾向。与全球约40兆美元收入相比，这种货币的发行数量将是微不足道的，但与目前在全球性公共产品或官方开发援助上开支相比，这些数量则是巨大的。这个计划将允许以一种不受制于主要发达国家政治变迁的方式对关键性全球公共产品的支持。而且，甚至在没有得到发达国家全体一致支持的情况下，也可实施这种全球性体系，部分发达国家也许会抵制美钞计划，因为它将会损害它们从目前安排中所得到的优势。相反，这种政策只要求大多数发达工业国家同意承认这种新的特别提款权是全球货币一种形式。通过同意限制它们在储备中所持有的非参与货币和财政券数量，这些国家可对任何保留部分施加压力。当然，在将这样一种体系投入实践前，将不得不完成无数细节，但我对完成这些细节充满信心。

三、破产体系

在巴西、俄罗斯、韩国、泰国和印尼所推行的大规模解套计划被众人看做失败后，随着阿根廷经济的崩溃，即使在国际货币基金组织内部，人们也越来越意识到，对于这些危机需要有可替代性的政策反应。讨论最广泛内容之一是涉及一种破产或停顿程序形式。在东亚危机期间，正是采用了停顿这种形式，韩国汇率才得以稳定下来。确实，在危机时刻控制资金以阻止经济大出血一般是理想的情况，正如在繁荣时刻控制资金以阻止资金大量流入该国是理想情况一样。资本大量出入该国对其他国家造成了高成本，被称为外部性。像其他形式外部性一样（诸如污染），政府干预可能是一种理想办法。智利和马来西亚的例子已表明，资本出入上的这种干预不仅是可行的，而且可在引发重大负面辅助效应情况下实施，给两个国家都带来了巨大的益处。基于市场对过度过分反应这种倾向，在一国面临危机的情况下，得到有力贯彻的停滞手段可能成为稳定市场的重要工具。

在所提议的任何破产程序里，最重要的是分清私人和公共欠债。私人债务不应转化为公共债务，由于西方银行和政府的压力，这是在许多例子里都会犯的一个错误。有必要加速对私人债务资金重建过程，以防出现宏观经济混乱——这是美国破产法第11章规定的全球版本，这些规定能够提供相当迅速的企业重组，允许企业继续维持生产过程。但是，即使根据破产法第11章，破产也可能是个缓慢过程。当一个国家只有一些企业面临破产时，虽然拖延对于股东和工人来说代价高昂，但是对整个经济并未造成多大代价。但是，当一个国家有50%企业、像韩国，或有75%企业、像印尼面临破产时，那么拖延的代价极为高昂，其所造成的宏观经济后果远非正在奋力解决公司困难的企业工人和股东所能承担的程度。

在设计破产法方面，有必要平衡贷款者和借贷者的利益，这就是破产法案为何具有政治性的原因。国际货币基金组织虽然设法对破产推行特定对策，但基于其与贷款者的密切联系，人们不得不抱着怀疑态度看待其所提出的建议。无论在何种情况下，其所提出的放之四海而皆准的通行对策在这一领域发挥的作用尤为差劲，在美国或许有效的破产法在俄罗斯或泰国可能是个灾难。问题不是与法律有关，而是与如何实施方式有关，这种借口未切中要害。需要由法院来实施破产法，它们对法律的解释将建立在特定国家情况和角度基础之上。

四、主权债务

在一系列问题中位居第二重要的是涉及主权债务（政府债务），这里有必要建立一个更多以美国破产法第9章为基础的国际破产体制，美国破产法第9章涉及处理政府无能力完成其债务的事宜。一个重大区别是，第9章认识到政府基本职能的重要性。在公共“欠债”之后，国内外贷款者应与其他股东如社会保险债权人以及那些依赖政府提供教育和健康服务的人一起坐在谈判桌边。事实上，第9章认识到维持政府职能这种核心的重要性。

国际破产体制管理机构必须执法公正。国际货币基金组织恰恰不能发挥一种超越另一债权人的关键作用。国际货币基金组织是主要贷款者，是由主要贷款国控制的，因此，它代表的是特定一批既得利益者。一个选择办法是成立各种自愿性贷款者和借款者委员会，以制定有效且公平的破产方案。这样一种自愿性办法虽然具有能迅速建立的优势，但是也许存在着每方推延表决的动机，从而造成巨大的社会和经济代价。相应地，有必要超越自愿性措施，这也许可通过建立一个世界破产组织或在国际法院内成立一个管理破产专门法院方式得以实现。在短期内，为了包括所谓的集体行动条款，可重新改写债务合同，这类条款鼓励债券持有者共同解决各种问题，但这只是部分解决，因为即使有这类条款的国家也不得不采用法院程序解决破产问题。虽然国际破产体制中的这些修订内容也许会导致高利息成本是不争的事实，但这些高利率将被用以限制私人和公共借贷者的过度欠债，因为过度欠债最终实际上伤害社会内部所有人，而不仅仅是那些参与国际性贷款行为的机构和个人。

迄今为止，美国国民尚未感受到全球金融体制这些缺陷所带来的所有代价。美国在确定利率方面起着核心作用，其所借的主要是美元，因此，美国国民极少关注汇率和利率风险这些问题（它们对发展中国家来说则是核心问题）。事实上，在某些方面，美国还从中受益。全球金融危机和国际货币基金组织不善管理方式让东亚付出了高昂代价，而在美国，低廉商品价格降低了通货膨胀压力，导致低利率，并促进了90年代后期繁荣。甚至在利率极低的时候，全球储备体制还导致包括最贫穷国家在内的其他国家借钱给美国，这助长了美国从海外大量举债。

“9·11”事件十分清楚地表明，在当今全球化的世界里，世界某地发生的事会对其他地区产生深刻的影响，最终美国将承担往往导致各种危机、大量失业、不安全和绝望这样一个全球金融体制所带来的部分后果。

甚至在美国经济处于危机之际，尤其当分析家们指出，美国已从世界最大债权国变成为世界最大债务国，当今世界还会多久愿意借钱给美国呢？10年3兆美元这一数字惊人的财政盈余一下蒸发，竟然变成为2兆美元的赤字、不断增加减税所带来的赤字，以及大量企业会计丑闻，都加剧了外界对美国财政管理能力的担忧。美国也许能度过这场危机，不理会全球金融体制中所存在的这些根本性缺陷以及对全球化不断增加的不满。但是，如果美国利用其在全球经济中的领导和统治地位，致力于全球金融体制各项改革，这将会更加合理得多。这些改革能够增加全球经济公平，并使全球化更好为发展中国家民众服务，同时它们将会提高美国乃至整个世界经济稳定性和安全。